Когда мы говорим о реформировании государственного управления в кадровой политике речь, прежде всего, идет о совершенствовании государственной службы.
В настоящее время реформа государственной службы - один из важнейших приоритетов развития России. Некоторые исследователи настаивают на том, что "мы сейчас только в начале пути реформирования государственной службы"[13], несмотря на принятие ряда нормативных правовых актов, осуществление ряда мероприятий и проектов, даже несмотря на то, что актуальность приоритетности реформирования аппарата государственной службы дважды озвучивалась в Посланиях Президента России Федеральному Собранию. При этом констатируется достижение некоего "стабильного" состояния системы государственной службы, а уже не кризисного.
Реформирование как процесс - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни. Переустройство российской власти имеет три составляющих:
первая - это перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней;
вторая - это административная реформа (реформа устройства исполнительной власти);
третья - это реформа государственной службы.
Таким образом, реформирование государственной службы - совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности. В настоящее время реформированием занимаются сразу несколько комиссий, отвечающих за федеративные отношения и вопросы разграничения полномочий, за рационализацию функций и структуры федеральных органов исполнительной власти, за реформу государственной службы.
Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации определяет следующие этапы реформы:
· конституирование института федеральной государственной службы;
· установление статуса федерального государственного служащего;
· систематизация и унификация процесса прохождения федеральной государственной службы;
· формирование единой системы государственной службы Российской Федерации.
В числе основополагающих документов по реформе государственной службы, подготовленных к настоящему времени, перечислим следующие:
· Концепция реформирования государственной службы РФ, утвержденная в августе 2001 г.
· Программа реформирования государственной службы на 2003-2005 гг., включающая финансирование реформ. Она была утверждена Президентом в ноябре, и предусмотренные ею расходы учтены в федеральном бюджете на 2003 г.
· Закон о системе государственной службы РФ, устанавливающий сопоставимость чинов и званий и отвечающий на многие другие вопросы.
· Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ.
· Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг.
Рассмотрим более подробно Программу реформирования государственной службы на предмет достижения целей и задач этого управленческого документа . В ней перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в ее нынешнем виде. К ним относятся: потеря кадрового потенциала государственной службы (в течение 10 лет со своих постов уйдут более 50% госслужащих, занимающих ключевые должности, а из-за острого дефицита высококвалифицированных специалистов среднего возраста их адекватная замена сейчас невозможна); резкое снижение компетентности и морально-нравственных качеств государственных служащих; высокий уровень коррупции, непотизм, утрата мотивации. При этом прослеживается явная тенденция к формированию независимой от общественного контроля бюрократической корпорации, игнорирующей или "переделывающей под себя" противоречащие ее интересам стратегические решения выборных должностных лиц и активно влияющей на политическую жизнь страны с помощью "административного ресурса".[14]
Принятая Концепция административной реформы, направленная прежде всего на исполнительные органы государственной власти, предполагает решение следующих задач:[15]
· ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования (коррупция);
· исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти (патология);
· развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
· организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
· завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Кадровая политика - одно из основных средств повышения эффективности функционирования системы государственной службы. Новые подходы в кадровой политике позволят более эффективно управлять развитием профессиональных качеств государственных служащих, своевременно обновлять кадровый состав государственных служащих, в том числе с использованием механизма ротации, формировать и рационально использовать кадровый резерв.
Во-первых, следует обратить внимание на "вход" системы государственной службы:
1. Необходимо четко определить квалификационные требования к кандидату на ту или иную должность государственной службы . Обязательным требованием к кандидату должно быть наличие специального образования или временной стажировки (прохождение подготовительных курсов к поступлению на должность).[16]
2. Закрепление конкурсной контрактной системы поступления на службу. Поступление на государственную службу по конкурсной процедуре должно составлять около 90% от общего количества принятых.
Во-вторых, необходимо кадровые перемещения внутри системы государственной службы законодательно закрепить и строго регламентировать систему продвижения по службе. Это позволит ограничить возможности протекционистской вертикальной мобильности. Система продвижения должна основываться на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя "перескакивать" через очередную ступень). Возможности исключений также должны быть четко названы в законе. Постепенное продвижение ставится в зависимость от выслуги лет и стажа государственной службы. План продвижения по службе должен разрабатываться на основе закона в каждом государственном органе управления в зависимости от его специфики.
В-третьих, должен быть создан банк данных о кадрах государственной службы, где будут сохраняться, и обновляться не только все статистические данные о кадрах, но и информация о кадровом резерве, выпускниках по специальности ГМУ, кадровых перемещениях госслужащих, за счет чего будут формироваться ретроспективные динамические ряды, которые в дальнейшем послужат основой как для анализа динамики функционирования госорганов, так и для прогноза их деятельности.
В-четвертых, необходимо определить новую миссию российской бюрократии для разных уровней власти. В частности, закрепить мысль о трансформации исполнительно-контролирующих функций государственного аппарата в аналитико-координирующие с постепенной передачей функций контроля профессиональным саморегулирующимся организациям в системе гражданского общества.[17]
В-пятых, деятельность государственного служащего должна быть ориентирована на результат. Необходимо использовать операционные показатели планирования и оценки деятельности практически всех государственных служащих независимо от специфики выполняемых функций. Необходим текущий мониторинг данных показателей.
В-шестых, необходимо единовременное резкое увеличение оплаты труда чиновников, что позволит повысить конкурентоспособность государственной службы. Социально достаточный уровень оплаты и социальных гарантий должен стать составной частью механизма привлечения на государственную службу эффективных работников, повышения их ответственности, создания антикоррупционных стимулов. При этом закономерным представляется "растворение" традиционного социального пакета, замена его финансовыми инструментами[18].
В рассмотренной нами федеральной программе «Реформирования государственной службы РФ» также прозвучал тревожный сигнал о том, что в течение десяти лет произойдет высвобождение более половины государственных служащих, занимающих ключевые должности, при невозможности замещения этих должностей следующим поколением государственных служащих, имеющих достаточный опыт работы и необходимую квалификацию.
Итак, чтобы восполнить ежегодно выбывающую часть управленцев, необходимо иметь армию специалистов, имеющих опыт работы в современных экономических условиях, причем они должны быть не хуже, а значительно лучше подготовлены к исполнению замещаемой должности. Как раз для этого и создан кадровый резерв на гражданской и муниципальной службе, речь о котором пойдет во втором параграфе данной главы.
2.2 Кадровый резерв на гражданской и муниципальной службе как одно из направлений реформирования государственного управления в РФ
Кадровая ситуация в органах исполнительной власти характеризуется как кризисная. В работе с кадрами в органах государственного управления еще не утвердилась системность, продолжает быть опасной имеющаяся степень коррупционности и бюрократизации государственного аппарата. [19]