Федерализм представляет собой метод повышения эффективности государственного управления.
Существует пять исходных принципов федерализма, на которых базируются существующие ныне федеративные государства:
1) запрет на сецессию, то есть на отделение субъекта от Федерации, что гарантирует государству территориальную целостность:
2) запрет не одностороннее изменение статуса субъекта Федерации, так как иначе это задевает интересы других субъектов:
3) свободное передвижение людей, товаров и т.п. по всей Федерации, то есть внутренние границы не должны превращаться в государственные:
4) верховенство федерального законодательства:
5) единство основ государственного строя.
Выбор федерации как формы устройства государства не может быть произвольным. Он объективно детерминирован целой совокупностью жизненных обстоятельств, которые получают отражение в политике государственного строительства. Эти обстоятельства представляют собой социально-экономические и политико-культурные проблемы, которые требуют от общества разрешения и которые часто легче разрешаются при помощи реализации принципов федерализма.
В мировой политологической литературе можно встретить целый ряд не совпадающих между собой точек зрения на причины, ведущие к образованию федераций. Так, рассматривая федеративное устройство как результат своего рода сделки между федеральной властью и субъектами федерации, Уильям Райкер выделил два обстоятельства, побуждающих стороны заключить такую сделку. Первое – желание политиков увеличить территорию как сферу своего влияния с тем, чтобы либо ответить на внешнюю военную или дипломатическую угрозу, либо подготовиться к военной или дипломатической агрессии и расширению границ государства. Это, по мнению автора, имеет место тогда, когда желание расшириться есть, но возможности покорить другие народы и территории отсутствуют. Тогда предлагаются определенные уступки руководителям тех территориальных образований, которые становятся составными частями нового федеративного образования, что и составляет сущность сделки. По предположению тех, кто предлагает такую сделку, федерализм является единственным осуществимым средством достижения желаемого расширения границ без использования силы.[14]
Другое обстоятельство заключается в том, что те политики, которые соглашаются на сделку, отказываясь от независимости ради федеративного союза, готовы были сделать это в целях защиты от военно-дипломатической угрозы или с целью участия в потенциальной агрессии со стороны федерации. При этом У. Райкер исходил из гипотезы, что оба этих обстоятельства всегда присутствуют в федеративной сделке и каждое из них – необходимое условие создания федерации.[15]
Гораздо более широкую и более точную картину факторов (причин и целей), стимулирующих образование федераций, представил И. Душасек. По его мнению, в основе создания федеративных государств лежали защита от внешних давлений, более благоприятные возможности обеспечения внутренней безопасности и стабильности на всей территории страны в интересах всех граждан, экономические выгоды от более широких рынков и скоординированного планирования, сохранение широко разделяемых ценностей относительно федерации и национального единства. В этом перечне указаны главные причины, побудившие в той или иной мере к созданию ныне здравствующих федеративных государств, и цели, к достижению которых при том стремились участники этих политических процессов.
Однако нельзя полностью исключать военно-политические причины образования федеративных государств. Они сыграли существенную роль при создании, например, СССР и Соединенных Штатов Америки. Но видеть всегда в самом факте образования федерации только результат политической сделки означает недооценку объективно обусловленного характера формирования федеративных государств.[16]
3. Современный российский федерализм
3.1. Принципы и особенности современного российского федерализм
Федерация — одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид — унитарное государство). Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национально-территориальном аспекте).
Федеративное устройство Российского государства — это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей — субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом.
По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Федеративное устройство Российского государства, его состав закреплены Конституцией РФ.
Федеративное устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя.
Одним из таких принципов Конституция РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации. Государственная целостность означает, что Российская Федерация — цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования.
Современная Российская Федерация — государственное по своей природе объединение всех субъектов федерации, а не аморфный, слабый их союз, не конфедерация. Российское государство возникло и развивалось как единое централизованное, имеет многовековую историю. В течение длительного периода оно было многонациональным. Автономные образования в составе Российской Федерации (тогда РСФСР) в основном создавались центральной властью, высшими органами государства. РФ возникла не как договорная федерация, не в результате объединения своих субъектов. Напротив, они были образованы ею самой в составе единого государства.
Единство системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна.
Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Для реализации компетенции Российской Федерации (а значит, единого государственного руководства в этих пределах на территории всей страны) федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов — еще один принцип федеративного устройства России. Конституция РФ определяет:
А) перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;
Б) предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;
В) Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения.
Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.
Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.
Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.