· увеличение объемов и повышение качества жилищного строительства, перестройка производственной базы жилищного строительства на современном техническом уровне; совершенствование системы эксплуатации, ремонта и финансирования жилищно-коммунального хозяйства;
· расширение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан и проведении жилищной реформы.
В то же время сегодня очевидно, что главная цель жилищно-коммунальной реформы – повышение качества и надежности предоставления жилищно-коммунальных услуг осталась не достигнутой. Для большинства населения реформа ассоциируется только с повышением размеров платежей за жилищно-коммунальные услуги. В сегодняшних условиях жилищно-коммунальный комплекс является, по сути, продолжением административного аппарата, а не сферой бизнеса.
1.2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ
ЖИЛИЩНОЙ СФЕРОЙ ГОРОДА
Управление жилищной сферой относится к ведению субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а участие государства заключается в нормативном регулировании, координации, контроле и обеспечении прав и законных интересов субъектов управления, определении приоритетов в структурной политике, лицензировании, регистрации и пр.
Являясь объектом управления и регулирования, ЖКХ состоит из комплекса отраслей и видов деятельности, осуществляющих удовлетворение жизненно необходимых потребностей населения. Каждую его отрасль образуют предприятия, реализующие однородный вид продукции. Отрасли различаются технологией производства или видом деятельности, а для жилищно-коммунальных услуг характерна принадлежность к группе жизнеобеспечения. Особенностью объектов управления является незаменимость подотраслей, местный характер производства и потребления услуг, оказывающий непосредственное влияние на производственную структуру и организацию управления, а особенностью управления является координация пропорционального развития подотраслей, оказывающих услуги, и подотраслей, обеспечивающих их ремонт и содержание. Таким образом, специфика сферы ЖКХ заключается в его многоотраслевой структуре, требующей соответствующей организационно-правовой основы.
Проведенное исследование позволило сделать вывод, что под жилищно-коммунальным хозяйством следует понимать комплекс взаимосвязанных подотраслей, обеспечивающий содержание, эксплуатацию, ремонт жилищного фонда и инженерной инфраструктуры населенных пунктов, услуги которого имеют местный характер производства и потребления, отличаются незаменимостью, совпадением процесса производства и потребления и предоставляются промышленным предприятиям и населению.
Очевидно, что ЖКХ находится в состоянии реформирования. Вместе с тем рост правонарушений, выявленных Государственной жилищной инспекцией Российской Федерации, свидетельствует о том, что жилищный фонд остро нуждается в ремонте и все более ветшает, что говорит о быстро нарастающем кризисе в ЖКХ.
Современная стратегия реформы ЖКХ установлена в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг., подпрограммах «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса в РФ» и «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»[8;9]. Намеченные задачи по реформе ЖКХ требуют скоординированных и последовательных действий всех уровней власти по обязательному выполнению мероприятий, предусмотренных каждым этапом подпрограммы.
Суммируя вышеизложенное, можно сказать, что, проводя реформу ЖКХ, государство должно играть активную роль в социальной защите населения, модернизации коммунальной инфраструктуры, капитальном ремонте и строительстве жилищного фонда, улучшении качества коммунальных услуг, снижении их себестоимости.
Цели и задачи управления ЖКХ находят отражение в нормативных актах, федеральных целевых программах, Концепции реформы ЖКХ, а также в положениях об органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.
Специфической особенностью программных документов, осуществляющих реформу ЖКХ, является то, что цели их деятельности не получили четкого и последовательного определения и закрепления. Поэтому процесс реформ идет крайне медленными темпами. В силу этого негативные явления не только не ликвидируются, но и продолжают нарастать. Это говорит о том, что цели Концепции реформы ЖКХ были сформулированы недостаточно четко и также не были достигнуты. Именно поэтому они нуждаются в дополнительном теоретическом обосновании. Своего развития в Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг. цели также не получили. Новым целям, указанным в этой программе, свойственны все ранее имевшиеся проблемы и недостатки.
Анализ положений о структурных подразделениях администраций субъектов Федерации, выполняющих функции ЖКХ, показал, что, так же как и на федеральном уровне, практически у всех субъектов Федерации в компетенционных актах отсутствуют цели, недостаточно полно и четко определены задачи и функции органов управления, наблюдается подмена этих терминов, имеют место значительные расхождения в формулировках как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Также можно отметить, что действующие положения о региональных органах исполнительной власти содержат функции далеко не однозначные по масштабу и значимости работы. В связи с этим актуален поиск критериев, позволяющих разграничить элементы предмета деятельности, из которых складывается функция. Обычно эти критерии связаны с масштабом деятельности и ее значимостью для объекта. В научной литературе некоторые авторы считают критерием отличия одной функции от другой возможность формулирования понятной цели, имеющей хотя и подчиненное, но сравнительно самостоятельное значение для управленческого объекта.
В связи с проводящейся административной реформой отмечается, что проблема поиска организационно-правовых форм органов исполнительной власти субъектов Федерации не нашла пока адекватного разрешения ни в законодательстве (как федеральном, так и на уровне субъектов Федерации), ни в научной литературе. Поскольку система органов исполнительной власти субъектов Федерации должна формироваться в соответствии с общими принципами организации органов исполнительной власти, остается актуальной проблема обеспечения единообразного подхода к нормативному регулированию и деятельности региональных органов исполнительной власти.
Делается вывод о том, что в структуре и функциях органов управления жилищной сферой на региональном уровне необходима определенная общая система, отражающаяся в общих подходах к построению положений об органах исполнительной власти и четком разграничении их функций.
Исследование генезиса организационно-правовых форм органов государственного управления жилищной сферы позволяет сделать вывод, что объект управления прошел путь постепенного обособления, что позволило сформироваться отраслевой системе.
Система управления сферой ЖКХ, сложившаяся в 90-х гг. XX в., в корне отличалась от существовавшей ранее. Управление ЖКХ осуществлялось по принципу разделения управленческих и хозяйственных функций. Жилищный фонд находился в государственной, муниципальной и частной собственности. Управление ЖКХ стало осуществляться органами местного самоуправления. Предприятия сферы ЖКХ стали самостоятельными субъектами рынка. Обслуживание жилого фонда на низовом уровне осуществлялось жилищно-эксплуатационными управлениями, управлениями ЖКХ, жилищно-строительных кооперативов, муниципальными унитарными предприятиями, дирекциями единого заказчика и др. Лучшей организационно-правовой формой управляющих организаций признавалось муниципальное унитарное предприятие.
Первый этап реформы (1991-1996 гг.) коснулся только управления и приватизации жилищного фонда. Остались нерешенными проблемы обслуживания жилищного фонда, вопросы формирования рынка жилищно-коммунальных услуг, их оплаты.
Второй этап реформы ЖКХ (1997-2004 гг.) начался с принятием Концепции реформы ЖКХ, целью которой было создание конкуренции в ЖКХ, снижение затрат на услуги, повышение качества жилищно-коммунальных услуг, постепенное введение 100 %-й оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. Для граждан, чей доход был ниже прожиточного минимума, предусматривалось получение субсидий, компенсирующих их расходы на оплату услуг ЖКХ. В связи с тем, что в результате приватизации доля частного жилищного фонда достигла 70 %, преобладающей формой управления многоквартирными домами становятся товарищества собственников жилья и управляющие компании.
Третий этап реформы начался после вступления в силу с 1 марта 2005 г. ЖК РФ, который унифицировал форму управления многоквартирными домами. Управление ЖКХ осуществляется на договорной основе между домовладельцем, управляющей компанией, подрядными организациями различных форм собственности, осуществляющими обслуживание жилищного фонда и объектов инженерной инфраструктуры. Функцию государственного контроля за качеством жилищно-коммунальных услуг, использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его принадлежности исполняют органы жилищной инспекции субъекта Федерации. Одной из главных проблем, стоящих перед органами управления в настоящее время, является совершенствование договорных отношений между вышеуказанными субъектами отношений в сфере ЖКХ.
На федеральном уровне к органам исполнительной власти, осуществляющим управление ЖКХ, относятся Правительство РФ, Минрегион России, Росстрой и Ростехнадзор. Функции государственного контроля за деятельностью органов, занятых эксплуатацией, содержанием и ремонтом жилья и предоставлением населению жилищно-коммунальных услуг, возложены на Государственную жилищную инспекцию Российской Федерации. Она состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных жилищных инспекций субъектов Федерации.