Нормы-приоритеты означают преобладающую меру юридической силы одного акта в сравнении с другим. Таковы приоритеты федеральной Конституции перед федеральными законами и иными актами, перед конституциями и уставами субъектов РФ, приоритеты федеральных и региональных актов друг перед другом - пп. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ. Есть приоритеты конституций и уставов субъектов РФ перед другими региональными актами, конституционных законов перед обычными законами, международных договоров перед национальными законами, законов перед подзаконными актами. Существует иерархия актов в системах управления в зависимости от места органа, принимающего акт.
Для норм-приоритетов характерна своего рода "признаваемая презумпция", когда установление критерия их однозначного выбора из суммы "сталкивающихся" норм предполагает официальное подтверждение. Государственный орган в соответствии с процедурой разрешения споров рассматривает коллизионную ситуацию, сопоставляет разные акты и нормы, оценивает основания, достаточные или не достаточные для подтверждения приоритета нормы, ранее установленного как бы потенциально.
Все указанные принципы и нормы-приоритеты носят характер конституционных и законодательных презумпций. Одни -официально установлены, служат нормативной ориентацией и одновременно запретом. Его нарушение влечет признание акта или действий неконституционными. Другие - требуют признания официальным путем, в т.ч. путем толкования. Третьи - подтверждения в коллизионных ситуациях в судебных и иных решениях.
Подобные принципы и нормы получают более подробную регламентацию в законах о нормативных правовых актах. Отрадно, что в ряде субъектов РФ действуют такие законы. Вместе с тем огорчителен другой факт - одобренный в первом чтении ФЗ "О нормативных правовых актах" более двух с половиной лет ждал своей очереди, и в конце 1999 г. был отклонен6.
В многолетней правовой практике утвердились и другие, более специальные принципы соотношения актов и норм. Еще раз подчеркнем: последний по времени принятия сходный закон имеет приоритет перед ранее принятым законом. Правда, это порождает нередко нигилистическое отношение к праву и ведет к разрыву правопреемственности. Не лучше ли точно определять, какой правовой акт и в какой части сохраняет юридическую силу? Действует также правило о том, что специальные предписания имеют приоритет перед общими предписаниями. Но и оно должно быть более строгим по своему объему.
Рассмотрим внутриотраслевые юридические приоритеты. В Налоговом кодексе РФ7 в ст. 6 содержатся правила, обеспечивающие его доминирующие положения. Введены девять обстоятельств, которые служат основанием для признания любого нормативного правового акта не соответствующим данному кодексу. Эти же правила служат для различения юридической силы разных актов.
В ст. 3 Бюджетного кодекса РФ8 есть нормы о том, что в случае противоречия между кодексом, актами, относящимися к структуре бюджетного законодательства, и другими нормативными правовыми актами, применяются этот кодекс и акты, указанные в ст. 2 БК РФ (ст. 3). В ст. 2 установлено, что иные акты бюджетного законодательства не могут противоречить кодексу. Как видно, налицо норма-доминант и норма-запрет.
Существуют юридические приоритеты в регулировании смежных отношений. В Гражданском кодексе РФ9 закреплено важное положение - нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать указанному кодексу. Имеются в виду федеральные законы, входящие в структуру гражданского законодательства (п. 2 ст. 3). В отношении регулирования имущественных отношений на "стыке" с административным, финансовым правом сделана оговорка о неприменении норм гражданского законодательства, если иное не предусмотрено законодательством. Аналогичная норма есть в ст. 2 НК РФ о неприменении его положений к регулированию таможенных отношений.
Правоприменительная практика ориентируется на соблюдение установленных соотношений между законодательными актами. Довольно часто в последние годы данное явление наблюдается в отношении доминирующей роли ГК РФ. Достаточно сослаться на постановление Конституционного Суда РФ10 от 23 февраля 1999 г. по делу о проверке конституционности части второй ст. 29 ФЗ от 3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности" в связи с жалобами граждан. Речь шла о допустимости действий банков в одностороннем порядке снижать размер процента по вкладу на основе части второй ст. 29 названного федерального закона. Между тем ГК РФ не допускает к разрыву правопреемственности. Не лучше ли точно определять, какой правовой акт и в какой части сохраняет юридическую силу? Действует также правило о том, что специальные предписания имеют приоритет перед общими предписаниями. Но и оно должно быть более строгим по своему объему.
В законодательстве отражено правило о приоритете норм специального отраслевого законодательства в отношении регулирования смежных отношений. Так, глава 17 ГК РФ о праве собственности и других вещных правах на землю вводятся в действие со дня введения в действие принятого Государственной Думой Земельного кодекса. Неясно, правда, как быть с нормами действующего ГК РСФСР.
Сходные правила содержатся в Семейном кодексе РФ11. Семейное законодательство, как известно, относится к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "и" ст. 72 Конституции РФ). Поэтому в ст. 3 СК РФ установлено: нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Федерации, должны соответствовать указанному кодексу (п. 2 ст. 3). То же относится к федеральным законам, действующим в данной сфере.
Весьма важной линией зависимостей правовых актов является соотношение закона и подзаконного акта. Оно выступает как определяющий фактор в формировании и развитии всего правового массива. Причем верховенство закона признано в качестве главного проявления принципа верховенства права. Конституционное закрепление приоритета закона среди других правовых актов позволяет характеризовать последние как подзаконные, создаваемые на основе и во исполнение закона.
Юридические приоритеты должны быть обеспечены и неуклонно действовать. Пока их практическое использование не вполне эффективно. Нередки случаи игнорирования или отступлений от юридических приоритетов как на стадии подготовки и принятия, так и реализации юридических приоритетов. Допускается их упрощенное или неправильное толкование. Между тем юридические приоритеты способствуют гармонизации правовой системы и устойчивым связям актов и норм между собой.
Для достижения данной цели необходимо:
а) глубже освоить значение юридических приоритетов,
б) полно и точно закреплять их в законодательстве,
в) шире использовать юридические приоритеты в процессе толкования и реализации норм,
г) применять меры конституционной и иной ответственности за отступления от юридических приоритетов,
д) чаще акцентировать внимание Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, иных судов на обеспечении юридических приоритетов в их решениях.
Рассмотрим теперь коллизионные нормы, предназначенные специально для преодоления возможного столкновения норм, когда для регулирования тех или иных отношений требуется выбрать его форму из разных, но смежных правовых систем.
Главное заключается в том, каков принцип выбора правовых норм, подлежащих применению, сочетаемый с использованием "указанных" им материальных и процессуальных норм. Выбор может быть обязательным, когда он предопределен заранее в законе, и договорным, по усмотрению сторон.
Объектом регулирования более специальных коллизионных норм являются преимущественно нормы разных правовых систем, как внутри федеративного государства, так и вне его. Ведь иностранное и международное право представляют собой сложно организованные системы со своими принципами. Соприкосновение правовых систем и их составных частей в регулировании общих или смежных отношений и в обеспечении согласованных интересов сопровождается "встречами", "переплетением", "столкновением" разных норм. И здесь помогают коллизионные нормы, содержащие принципы рассмотрения спорных правовых ситуаций и критерии выбора норм для их регулирования. Достигаемые с их помощью решения дают эффект.
Правда, в юридической литературе им не очень повезло, и в книгах по теории права коллизионные нормы часто не выделяются12. Лишь в немногих трудах их анализируют как способ дополнительного обеспечения выполнения материальных норм. Коллизионные нормы классифицируют следующим образом для преодоления противоречий между разновременно действующими нормами, между общими и специальными нормами, как пространственные, иерархические, содержательные.
Коллизионные нормы специфичны по структуре и содержат либо юридические приоритеты, либо запреты, либо критерии правового выбора, сочетаемые с процессуальными нормами. Коллизионные нормы в этом смысле могут быть "чистыми" и "смешанными", и получать выражение в конституциях, законах, иных актах внутреннего права, а также в международных актах и договорах. Обнаруживаются их связи между собой, когда удлиняется радиус споров, когда совмещаются процедуры их разрешения, когда соблюдение публичного порядка служит исходной базой.
Во внутреннем праве коллизионные нормы выстраиваются в разных рядах. Основу их различения следует искать в характере и способах регулирования коллизионных ситуаций, преодоления разногласий и разрешения споров. Причем общие средства, закрепленные в конституционном законодательстве, сочетаются со специфическими средствами, присущими разным отраслям права. Поэтому коллизионные нормы можно классифицировать следующим образом: