1. Прежде всего, юридические коллизии можно подразделить на шесть родовых групп: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом.
2. Коллизии между законами и подзаконными актами. Разрешаются в пользу законов, поскольку они обладают верховенством и высшей юридической силой (ч.2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ч. 1 и 2 ст. 115; ч. 2 ст. 120 Конституции РФ). Последняя из указанных статей гласит: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». В Гражданском кодексе РФ также записано: «В случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3)[1]. Особенность данных противоречий в том, что они носят наиболее распространенный, массовый характер и причиняют интересам государства и граждан наибольший вред. Причем общий объем подзаконных актов продолжает расти.
3. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законами. Разрешаются в пользу Конституции. В ст. 15 говорится, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. В ч. 3 ст. 76 установлено: «Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Конституция - основной закон любого государства, поэтому обладает бесспорным и абсолютным приоритетом. Это - закон законов.
4. Коллизии между общефедеральными актами и актами субъектов Федерации, в том числе между конституциями и уставами. Приоритет имеют общефедеральные. В ст. 76 Конституции РФ говорится, что федеральные конституционные и иные законы, изданные в пределах ее ведения, имеют прямое действие на всей территории Федерации (ч.1). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ (ч.2). Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Далее в статье 76 Конституции Российской Федерации также зафиксировано: «Законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон». «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует акт субъекта Федерации».
5. Коллизии между Конституцией РФ и Федеративным договором, а также двусторонними договорами между федеральным центром и отдельными территориями (таковых соглашений на сегодня уже свыше 40), равно как и расхождения между договорами самих субъектов. Разрешаются на основе положений общефедеральной Конституции (раздел 2, ст. 1, п. 4 Конституции РФ).
6. Наконец, могут быть коллизии между национальным (внутригосударственным) и международным правом. Приоритет имеют международные нормы. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Особенно это касается гуманитарной сферы.
Таковы основные и наиболее общие виды юридических коллизий, возникающих или могущих возникнуть на обширном правовом поле России. Но именно основные, а далеко не все. Более конкретных, частных, текущих, отраслевых коллизий - бесчисленное множество.
В последнее время особую остроту приобрели противоречия между законами и указами (законотворчеством и «указотворчеством»). По данному вопросу идут жаркие общественные и научные дискуссии. Так сложилось, что страна управляется сегодня главным образом указами и распоряжениями Президента. По мнению Ю.А. Тихомирова, мы столкнулись с ситуацией, «когда «указанное право» явно вышло на передний край и в известной мере приостановило действие ряда конституционных положений». Верховенство же закона - важнейший признак правового государства. Тем более верховенство Основного Закона[2].
В основе многих юридических коллизий лежат политические коллизии (нарушение принципа разделения властей, выход различных госорганов за пределы своих полномочий, взаимное их вторжение в компетенцию друг друга, амбиции и соперничество лидеров, война компроматов, лоббизм, популизм, конъюнктура и т.д.). В таких условиях принимается множество противоречивых и не согласованных друг с другом актов. Ведь юридический конфликт - это «активное противостояние сторон, вызванное полярностью их интересов или разным отношением к ценностям и нормам общественной жизни»[3].
Ученые-правоведы обращают внимание на то, что принимаемые Государственной Думой законы проходят трудный путь, главным препятствием на котором является двойное вето. Такого порядка давно уже нет в практике стран Запада. Законы стопорятся по самым разным причинам - юридическим, политическим, финансовым, процедурным, престижным и другим, а чаще всего в силу несовпадения позиций относительно сути предлагаемого закона.
Но существует и третье вето (предварительное) - это когда Правительство в своем заключении накладывает табу на тот или иной проект закона из-за отсутствия средств для его реализации. А поскольку практически любой закон требует определенных затрат для своего осуществления, то при желании исполнительная власть всегда может остановить любой неугодный закон. Однако главное - это все же коллизии между законами и указами.
Экс-председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев в своей книге «Вся власть - закону»[4] пишет о негодной практике подмены законов указами, о параллелизме между этими актами, подчеркивает, что «россиянам, в том числе высокопоставленным, необходимо пересмотреть свое отношение к закону и преодолеть правовой нигилизм»[5]. Действительно, власть закона должна быть превыше всего.
Законы, как известно, отклоняет не только Президент, но и Совет Федерации. В спорных случаях, как правило, создаются согласительные комиссии, призванные сглаживать противоречия и находить компромисс. Это в принципе нормальный путь разрешения коллизий, но он превращается в систему. Б.Н. Ельцин отклонял законы свыше 50 раз, а некоторые из них, вопреки Конституции, возвращал в Государственную Думу без рассмотрения, по поводу чего законодатель обращались даже в Конституционный Суд. Последний, как ни странно, нашел эту практику вполне приемлемой. Снова коллизия!
Согласно Конституции Российской Федерации, указы подзаконны, на практике же, как уже отмечалось, они; все чаще возвышаются над законом. И требуется величайшая осторожность, чтобы это «опережающее указотворчество» не нарушало прав граждан, не вносило сумятицу в нормальной право созидательный процесс, не дестабилизировало общую правовую ситуацию. «Бодание» законов и указов особенно заметно по социальным вопросам - зарплате, пенсиям, пособиям, компенсациям и другим выплатам.
Глубинная коллизия состоит уже в том, что бывший Президент в России фактически «законодательствовал», хотя юридически такой прерогатив не располагал. Он издавал акты, являющиеся по своей природе законами, и принимались они нередко по тем позициям, которые относились к компетенции Государственной Думы. Законодательный орган становился как бы излишним.
Конечно, законодатель очень часто запаздывают с принятием тех или иных законов, в то время как обстоятельства требуют оперативного реагирования. Поэтому вопрос этот в действительности непростой. Тем не менее, в целом указанную практику оправдать нельзя. Недостаточная мобильность - свойство всех парламентов, однако это не дает оснований для подмены их традиционных функций.
К тому же многие основополагающие (базовые) законопроекты особенно экономического характера, разрабатываются не самой Думой, а Правительством, и от него, в конечном счете, зависит своевременность их принятия. Но при всех сложностях и трудностях Думой за все время своего существования принято свыше 3 тысяч законов.
Но юридическая война идет не только между законами и указами, но и между актами, издаваемыми повсеместно всей президентской вертикалью, и актами, исходящими от представительных органов власти. Серьезные трения и конфликты связаны также с определением статуса и компетенции различных должностных лиц (коллизии полномочий), немотивированными смещениями и перемещениями ключевых фигур в управленческом аппарате. Многие руководители узнают о своем снятии с занимаемых постов из печати.
Примером противоречий статусов и полномочий может служить деятельность президентской администрации и ее подразделений. Данная структура была создана самим Президентом и действует она на основании подписанного им же Положения. Законодательной основы не имеет. В печати, литературе, депутатском корпусе не раз обращалось внимание на то, что администрация главы государства из сугубо вспомогательной службы, какой она должна быть по логике вещей, на деле превратилась в некий надправительственный орган с властными полномочиями.