В Бюджетном кодексе РФ только указано, что договоры и соглашения о получении Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями бюджетных кредитов являются формами их долговых обязательств (статьи 98–100 БК РФ). По мнению М.В.Карасевой, соответствующие отношения следует рассматривать как финансово-правовые, поскольку договор в данном случае является лишь конкретизацией управленческого решения компетентных органов о выделении кредитов[7].
Отношения по распределению между бюджетами различных уровней доходов от налогов и сборов носят властный характер. Они регулируются нормами статей 48, 50, 52, 56, 58, 60 Бюджетного кодекса РФ и других. Непосредственное распределение указанных средств между бюджетами различных публично-правовых образований осуществляют органы федерального казначейства, на счета которых зачисляются суммы, уплачиваемые налогоплательщиками и плательщиками сборов.
Допуская обращение взыскания по обязательствам субъектов Российской Федерации, возникающим из договоров бюджетного кредита, на средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации по указанным налогам и сборам, законодатель по существу устанавливает внесудебный, властный порядок возмещения убытков Российской Федерации, причиненных нарушением обязательств субъектом Российской Федерации как заемщиком бюджетного кредита. Из чего следует, что правоотношения по бюджетному кредитованию иных публично-правовых образований носят властный характер, являются финансовыми, а не гражданскими.
Подводя итог вышесказанному, можно выделить две самостоятельные разновидности бюджетных кредитов:
- бюджетный кредит юридическим лицам, элементами которого являются бюджетный кредит государственным или муниципальным унитарным предприятиям и бюджетный кредит иным юридическим лицам. Отношения, возникающие при предоставлении таких кредитов, являются гражданско-правовыми и регулируются нормами гражданского законодательства и специальными гражданско-правовыми нормами, установленными в статьях 76 и 77 Бюджетного кодекса РФ;
- бюджетный кредит, предоставляемый другому публично-правовому образованию. Отношения по предоставлению таких бюджетных кредитов являются финансово-правовыми. Нормы гражданского права для их регулирования применяться не могут.
2. БЮДЖЕТНОЕ КРЕДИТОВАНИЕ В РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
2.1 Теоретико-правовой аспект бюджетного кредитования
Одной из основных проблем современного российского права является проблема определения баланса между публичным и частным правом, проблема преодоления трудностей, связанных с соотношением правовых норм гражданского законодательства и правовых норм различных нормативно-правовых актов публичного права (в частности финансовых), а также связанных с применением этих норм на практике.
Примером подобных проблемных вопросов является вопрос о правовой природе правоотношений по бюджетному кредитованию, предоставляемому юридическим лицам. Он является достаточно спорным.
В некоторых публикациях высказывается точка зрения, в соответствии с которой правоотношения по поводу предоставления бюджетного кредита, возникающие между органом исполнительной власти в лице Министерства финансов Российской Федерации, с одной стороны, и хозяйствующим субъектом – с другой, носят публично-правовой характер. Причину этого видят в том, что нормы бюджетного законодательства, в отличие от гражданского, сформулированы таким образом, что они защищают, в первую очередь, публичные интересы.
По мнению других авторов, если до принятия специального нормативно-правового акта, каковым является Бюджетный кодекс Российской Федерации, правоотношения по предоставлению и использованию кредитов (ссуд) за счет средств федерального бюджета регулировались общими нормами гражданского законодательства и условиями договора, который также составлялся на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, то с принятием Бюджетного кодекса РФ данные правоотношения стали публичными, бюджетно-правовыми.
Судебно-арбитражная практика также дает примеры различных подходов к разрешению данной проблемы.
Так, Арбитражным судом кассационной инстанции были отклонены доводы Комитета по развитию Особой экономической зоны администрации Калининградской области – Дирекции Федеральной целевой программы развития Особой экономической зоны в Калининградской области (далее – Комитет) о том, что, согласно статье 76 Бюджетного кодекса РФ, бюджетный кредит предоставляется по договору, заключаемому на основании гражданского законодательства. При этом действия Управления федерального казначейства Минфина РФ по вынесению постановления о списании со счета Комитета задолженности по кредиту, сумм процентов и пени в бесспорном порядке признаны правомерными и в удовлетворении жалобы Комитета отказано.
В то же время, в другом случае Арбитражный суд кассационной инстанции отклонил доводы Минфина РФ о том, что правоотношения по бюджетному кредиту являются бюджетными и гражданское законодательство к ним не применяется. Хотя жалоба Минфина РФ была удовлетворена, в мотивировочной части судебного акта указано, что рассматриваемые правоотношения относятся к гражданско-правовым отношениям с участием публично-правового субъекта, при применении которых должны учитываться и ограничения, установленные бюджетным законодательством.
Так как ограничений в части применения срока исковой давности бюджетным законодательством не установлено, соответствующий правовой институт главы 12 Гражданского кодекса РФ подлежит применению к спорным правоотношениям.
В пункте 3 статьи 2 Гражданского кодекса предусмотрено, что гражданское законодательство не применяется к налоговым и другим финансовым отношениям, построенным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.
Особенность названных отношений, в отличие от гражданских, состоит не только в том, что в них участвует в качестве стороны действующий от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации орган, наделенный властными функциями, но и в том, что этот орган проявляет присущие ему властные функции в данном конкретном правоотношении.
В сложившихся между сторонами по данном делу правоотношениях, как указал Арбитражный суд кассационной инстанции, у истца властные функции в отношении ответчика отсутствуют, и отношения сторон по поводу исполнения обязательств, вытекающих из договора займа, составляют предмет гражданского законодательства. При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций обоснованно применили статью 333 Гражданского кодекса и уменьшили размер подлежащего взысканию штрафа.
Таким образом, в настоящее время и в юридической науке, и в судебной практике отсутствует определенность в том, какова правовая природа правоотношений по бюджетному кредиту юридическим лицам.
В соответствии с пунктом 1 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным унитарным предприятием, на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации с учетом положений Бюджетного кодекса РФ и иных нормативных актов. Из буквального содержания этого определения следует, что гражданское законодательство регулирует только отношения по заключению договора бюджетного кредита.
Вместе с тем, в соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса РФ бюджетные кредиты являются самостоятельной разновидностью бюджетных расходов, отличающейся от других видов расходов, носящих односторонний характер и осуществляющихся в рамках властных отношений по финансированию получателей бюджетных средств (ассигнования, трансферты, субсидии, субвенции и так далее). Отделение бюджетных кредитов от указанных видов расходов свидетельствует об особом, договорном характере соответствующих отношений.
Бюджетный кредит предоставляется государственным органом по его усмотрению, ибо он «может быть предоставлен юридическому лицу». Естественно, что и юридическое лицо вправе, а не обязано получить бюджетный кредит.
Таким образом, отношения по бюджетному кредитованию – это взаимосвязь равных сторон: Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в лице уполномоченных органов как субъектов гражданского права, с одной стороны, а с другой – юридических лиц, получателей бюджетных кредитов. Названные характеристики отношений, возникающих в силу статьи 76 Бюджетного кодекса РФ, позволяют считать их гражданско-правовыми.
С учетом приведенных выше примеров судебной практики, норма пункта 1 статьи 76 Бюджетного кодекса РФ должна толковаться расширительно. Как и отношения по заключению договора бюджетного кредита, так и возникающие в результате заключения договора отношения являются гражданско-правовыми, то есть регулируются нормами гражданского права.
Рассмотрим нормы гражданского законодательства, подлежащие применению к отношениям по бюджетному кредиту. Очевидно, что, прежде всего, это правовые нормы подраздела 1 «Основные положения», главы 5 подраздела 2 «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством», подразделов 4 «Сделки и представительство» и 5 «Сроки, исковая давность раздела 1 ГК РФ, а также раздела 3 «Общая часть обязательственного права» ГК РФ. В разделе 4 «Отдельные виды обязательств» ГК РФ нормы, которые могут применяться к отношениям по бюджетному кредиту, содержит глава 42 «Заем и кредит» ГК РФ.