Постановление, в свою очередь, принимается на основании акта проверки получателя бюджетных средств либо на основании заключения об истечении срока возврата бюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами не позднее, чем в течение десяти дней после составления акта проверки либо представления заключения. Данные правовые акты, как и иные действия должностных лиц финансовых органов, согласно пункту 3 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ, могут быть обжалованы в установленном порядке.
Следует отметить ряд моментов, касающихся содержания данных норм Бюджетного кодекса РФ. Во-первых, изложенный порядок бесспорного списания бюджетных средств определен только в отношении списания средств с лицевого счета их получателя. Термин «лицевой счет» в данном случае обозначает счета, ведущиеся в органах Федерального казначейства и казначействах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, там, где они созданы.
Данный термин не следует смешивать с термином, обозначающим совершенно иное понятие, – «банковским счетом». Между тем, предоставление бюджетных кредитов осуществляется путем размещения бюджетных средств именно на банковских счетах кредитных организаций.
Как следует из утвержденной приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 года №35н Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации (далее – Инструкция о мерах принуждения), в этом случае орган федерального казначейства направляет в установленном порядке в кредитную организацию, в которой открыты банковские счета получателю средств федерального бюджета, инкассовое поручение на бесспорное списание денежных средств.
Во-вторых, если буквально толковать нормы статей 284, 2841, 290, 291 Бюджетного кодекса РФ, в отношении задолженности по основному долгу и по процентам за пользование кредитом бесспорный характер носит только право на списание средств со счета их получателя.
Однако в соответствии с пунктом 16 Инструкции о мерах принуждения при непоступлении средств в доход федерального бюджета в течение одного месяца с даты выставления инкассового поручения орган федерального казначейства в течение трех рабочих дней отзывает его (с отметкой банка о невозможности списания) и направляет документы с сопроводительным письмом в службу судебных приставов для их исполнения в соответствии с законодательством об исполнительном производстве.
Из сопроводительного письма, форма которого утверждена Приложением №6 к Инструкции о мерах принуждения, следует, что судебные приставы-исполнители должны произвести исполнительные действия по направленным документам как по оформленным в установленном порядке требованиям органов, осуществляющим контрольные функции, о взыскании денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя (пункт 5 статьи 7 Федерального закона от 21 июля 1997 года №119-ФЗ «Об исполнительном производстве»).
Судебная практика также придает рассматриваемой норме Бюджетного кодекса РФ расширительное толкование и рассматривает ее как предоставляющую право на бесспорное обращение взыскания на имущество получателя бюджетных средств.
Что касается пени, уплачиваемой за несвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, и просрочку процентов за пользование такими средствами, то, в силу прямого указания закона (статей 284, 284-1 БК РФ), пеня взыскивается в бесспорном порядке.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством порядок привлечения к ответственности за нарушения обязательств заемщика по бюджетному кредиту фактически приравнен к порядку взыскания недоимки и пеней по налогам и сборам, применяемому налоговыми органами. Подтверждением такого подхода, по мнению М.В.Карасевой[8], является также норма пункта 11 статьи 76 БК РФ17.
Вместе с тем, применение бесспорного порядка взыскания задолженности по налогам и сборам является следствием того, что налоговые правоотношения основаны на властном подчинении одной стороны другой.
Как указано в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 17 декабря 1996 года № 20-П по делу «О проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции», с публично-правовым характером налога и государственной казны и фискальным суверенитетом государства связаны законодательная форма учреждения налога, обязательность и принудительность его изъятия, односторонний характер налоговых обязательств. Вследствие этого спор по поводу невыполнения налогового обязательства находится в рамках публичного (в данном случае налогового), а не частного права.
Исходя из указанных особенностей налоговых правоотношений и при условии гарантированности права налогоплательщика на судебное обжалование незаконных действий налоговых органов и допускается бесспорный порядок взыскания недоимки и пени по налогам и сборам.
Однако правоотношения, возникающие при заключении договора бюджетного кредита, не основаны на властном подчинении одной стороны другой.
Публично-правовые образования в процессе кредитования осуществляют финансовую поддержку юридических лиц, ведущих предпринимательскую деятельность в наиболее важных для государства отраслях экономики. Стороны соответствующих правоотношений самостоятельны в принятии решений о том, вступать в эти правоотношения или нет, о согласовании условий договоров и так далее.
Согласно статье 125 Гражданского кодекса РФ, в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления (по специальному поручению могут выступать и юридические лица, а также граждане).
В соответствии с абзацем 2 статьи 165 Бюджетного кодекса РФ в договорах с заемщиком о предоставлении бюджетного кредита Российскую Федерацию представляет Минфин РФ. В то же время, Минфин РФ как орган государственного управления наделен рядом властных полномочий.
Но, если при участии в правоотношениях по сметно-бюджетному финансированию, по межбюджетным расчетам, по составлению проектов бюджетов и во многих иных публичных правоотношениях наделение Минфина РФ властными полномочиями вполне обоснованно и необходимо, то реализация таких полномочий в гражданских правоотношениях невозможна.
Правоотношения по бюджетному кредиту являются гражданскими правоотношениями с участием публично-правового образования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования.
Согласно пункту 1 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, данные субъекты гражданских правоотношений выступают в них на равных началах с иными их участниками – гражданами и юридическими лицами.
В силу пункта 2 статьи 124 Гражданского кодекса РФ, к отношениям с участием публично-правовых образований в отступление от общего порядка, установленного для юридических лиц, могут применяться специальные правовые нормы. Но при этом общий принцип участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях на равных началах со всеми иными их участниками должен быть незыблем. Это следует и из пункта 3 статьи 8 Конституции Российской Федерации, согласно которой в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Так как правоотношения по бюджетному кредиту, в отличие от налоговых правоотношений, носят не публичный, а частноправовой характер, то все положения правового института бюджетного кредита должны полностью соответствовать данной конституционной норме. Если принцип равенства субъектов правоотношений в каких-то случаях не соблюдается, то такие правоотношения с участием публично-правового образования не являются гражданскими, а становятся властными, поскольку публично-правовое образование при отсутствии равенства всегда реализует свои властные функции.
По нашему мнению, бесспорный внесудебный порядок обращения взыскания на имущество заемщика бюджетного кредита, нарушившего свои обязательства, противоречит указанному принципу. Стороны гражданских правоотношений должны находиться в равном положении и по объему прав и обязанностей, и по возможностям их осуществления и исполнения, и по способам их защиты. А внесудебный порядок защиты прав публично-правового образования как займодавца по гражданско-правовому договору бюджетного кредита ставит его в привилегированное положение по отношению к заемщику кредита. Тем самым нарушается равенство сторон правоотношения, и данные правоотношения уже основываются на властном подчинении одной стороны другой.
Реальная действительность требует не только преодоления проблем, связанных с несоответствием правовых институтов бюджетного законодательства законодательству гражданскому, но также и решения задачи дополнительной защиты бюджетных средств от их недобросовестных получателей.
Обстановка выделения значительных бюджетных средств, широкие полномочия должностных лиц по распределению кредитов, бесконтрольность за их целевым использованием и возвратом кредитных сумм – все это порождает многочисленные нарушения, которые нередко перерастают в корыстные преступления.
Так, из выданных в 2004 году Ненецкому автономному округу 91,2 млрд. рублей бюджетных средств для закупки продукции и завоза ее в районы Крайнего Севера 34,9 млрд рублей (38%) истрачены не по целевому назначению. Нецелевое использование бюджетных средств, выделенных в 2005 году Сахалину, составило 20%, Республике Алтай – 62,8%.