Механизм работы с обращениями граждан в местных исполнительных и распорядительных органах Респу (стр. 2 из 7)
ГЛАВА 1
ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В РОССИИ И БЕЛАРУСИ
1.1 ИСТОРИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В ЦАРСКОЙ РУСИ
Работа с документами, и, в частности, с обращениями граждан, как технология управления, появляется с момента оформления управления в специальный государственный аппарат, где создаются центральные и местные органы власти и управления, нуждающиеся в регулярном документировании деятельности и в анализе обратных связей с населением. В процессе формирования Российского централизованного государства складывается система органов управления боярская дума, приказы в центре, приказные избы на местах и соответствующие документационные потоки от вышестоящих к нижестоящим, от нижестоящих к вышестоящим, переписка между равными [4, с. 7].
Во главе созданного государства стоял царь, управление осуществлялось посредством государственных учреждений. Центральные учреждения получили наименование приказы. Приказ возглавлял приказной судья, назначаемый из думных чинов, в его ведении находились один-три дьяка (к концу XVII в. в крупных приказах было 6-10 дьяков) [4, с. 21]. Государственный аппарат России в XVI - XVII вв. представлен на рисунке 1.
Рисунок 1 – Государственный аппарат России в XVI - XVII вв.
Обращения граждан к центральной власти в Царской Руси оформлялись в виде челобитных.
Важнейшим признаком любого официального документа, в том числе обращения, уже в те времена являлся формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого элемента. Формуляр – результат повторяемости управленческих решений и управленческих действий.
Исследователи отмечают, что еще на заре клинописи письменные памятники отличались использованием устойчивых текстовых формулировок с определенным расположением материала. В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и содержание документа составляли один сплошной текст.
Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого – кому): «от царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому», «князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами", а затем излагалось существо вопроса. Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой» [5, с. 37-38].
При обращении к великому князю служилые люди писались холопами, посадские люди и крестьяне, их жены, вдовы и дети – сиротами, духовные лица – богомольцами.
В заключительной части обращения обозначалась дата его составления и место, где оно была написана: «Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 1766 года, марта в 16 день». Челобитная заканчивалась заверительной надписью, а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной. Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «вели государь мне дать», а заканчивалось: «царь-государь смилуйся, пожалуй» [5, с. 43].
После Октябрьской революции 1917 года действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями и жалобами было прекращено.
1.2 ИСТОРИЯ ОРГАНИЗАЦИИ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В СССР
В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с жалобами и заявлениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приёма граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин.
Первым актом, относящимся к институту обращений граждан, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 года «О точном соблюдении законов». Постановлением устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от «любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения». Декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 30 декабря 1919 года «Об устранении волокиты» устанавливался определённый порядок подачи и рассмотрения жалоб.
Обязанность контролировать организацию приёма и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.
Декретом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета от 9 апреля 1919 года и Постановлением Народного Комиссариата Рабоче-крестьянской Инспекции от 4 мая 1919 года было организовано Центральное Бюро Жалоб и Заявлений, где должны были приниматься жалобы и заявления «от всех граждан Советской Республики без исключения» (ст. 1 Постановления). Одновременно и на тех же основаниях жалобы и заявления принимались Президиумом Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (приёмной М.И. Калинина).
Однако, как отмечалось в специальном законодательном акте, регламентировавшем порядок работы с жалобами и обращениями граждан – циркулярном постановлении ВЦИК от 30 июня 1921 года «О порядке подачи жалоб и заявлений», «в уездах и губернских городах не только отдельные жалобщики, но и делегаты от волостных и сельских советов встречают препятствия для проезда в центр. Мало того, бывают случаи, когда подавшие в центр жалобу подвергаются арестам и другим репрессиям на местах, что решительно противоречит приёмам управления Советской власти и в частности ст. 10 Положения 4 мая 1919 года».
Чрезвычайно важную роль в организации работы с жалобами и обращениями граждан играл М.И. Калинин и его приёмная Председателя ВЦИКа.
Приёмная начинала свою работу с очень скромных цифр, в 1919 году в среднем в день поступало 7-8 заявлений. Однако из года в год число обращений на имя М.И. Калинина постоянно росло и составляло: в 1923 году – 27 142, в 1924 году – 44 268, в 1925 году – 48 381, в 1926 году – 62 057, в 1927 году – 72 754, в 1928 году – 124 557. Бывали дни, когда число почтовых обращений к М.И. Калинину достигало 500-530, а число посетителей приёмной в дни приема М.И. Калинина доходило до 450-500 человек.
Как писала «Крестьянская газета» в 1929 году, «больное место работы приёмной – большой наплыв обращений к тов. Калинину по вопросам, которые могли бы быть разрешены местными органами. Значительное количество посетителей иногда совершенно минуют эти местные органы, а иногда встречают в последних при своих обращениях невнимательность, формализм, пренебрежительное и бездушное отношение. Отсюда – многочисленный поток обращений в центр, часто напрасные поездки в Москву за сотни и тысячи километров в поисках «правды», потеря времени и средств» [18, с. 2].
В 1933 году было принято Постановление Президиума ЦИК СССР «О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер». Однако, поток обращений в «центр» продолжал увеличиваться и в последующие годы.
Так, в 1940 году количество ходатайств и посетителей в год достигло уже 144 тысяч человек. Следует учитывать, что кроме М.И. Калинина, который обычно принимал посетителей приёмной дважды в неделю, принимали посетителей в приёмной Председателя ВЦИКа и другие члены ВЦИК РСФСР и ЦИК СССР.
В 1952 году, когда пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР занимал Н.М. Шверник, на личном приёме в Приёмной Президиума Верховного Совета СССР побывало 124 тысячи человек, а по почте была получена 281 тысяча заявлений. Вопросы, которые решались в ходе приёма сотрудниками Приёмной и которые поднимались в письмах-просьбах, касались широкого круга проблем, как правило, не решавшихся должным образом на местном уровне: о помиловании и снятии судимости, о пересчёте или начислении пенсии, о протезировании, об определении группы инвалидности и трудоустройстве, о прописке в том или ином городе (в основном это касалось Москвы и Московской области), о предоставлении жилья, о восстановлении на работе или переводе на другую работу и другие.
В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление «О серьёзных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся», в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Перечень конкретных мер, направленных на устранение волокиты, содержался в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года «О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан». В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление «Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приёма трудящихся», в котором особо подчёркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного мнения, источником информации о жизни страны.
Основным нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан в органы власти, в течение длительного времени являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года №2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. Указов Президиума ВС СССР от 4.03.1980 года №1662-X, от 2.02.1988 года №8422-XI).