Глава 1. История развития законодательства по обращениям граждан
Старейшим видом просительских документов были челобитные. «Челобитная» - это обобщенное название обращений в государственные учреждения с просьбами, жалобами, заявлениями.
Предоставление подданным права обращаться с челобитной впервые было закреплено в первом кодексе феодального права русского централизованного государства - Судебнике 1497 г. Ивана III. В Судебнике прямо указано, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати».[1] Из текста следует, что в Московском государстве Ивана III не только закреплялась возможность подачи обращений - челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения («государю - только через бояр»).
В пункте 7 Судебника 1550 г. процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и дается строгое предписание должностным лицам решать дело по существу. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы – битье кнутом и тюремное заключение.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, то есть обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст. Имелись некоторые стабильные элементы текста для каждой разновидности документа. Например, начало и окончание изложения просьбы в челобитных начиналось традиционно - соответственно: «... вели государь мне дать...» и заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй »[2].
Важнейшим законодательным источником XVII в. является Соборное Уложение 1649 г. В нем содержится ряд статей регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков.
Вновь подчеркивается, что запрещено непосредственно обращаться к царю с челобитной. Приказ объявлялся обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя.
Новый этап в работе с обращениями граждан связан с реформаторской деятельностью Петра I. В это время серьезное внимание стало уделяться форме челобитной. Указом от 12 октября 1699 г. предписывалось челобитные писать на гербовой бумаге[3].
Ряд законов определил правила подписания челобитных. Указом от 3 января 1702 г. предписывалось людям, относящимся ко всем сословиям, подписываться полным именем и фамилией[4].
3 декабря 1702 г. издается Указ, запрещающий в отписках и челобитных подписываться уменьшительными именами, падать перед царем на колени, снимать шапки зимой перед царским дворцом[5].
В марте 1702 г. специальным Указом вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя.
Генеральный регламент также обращался к вопросу о челобитных. 22 – я глава «О допущении челобитчиков в коллегии» посвящена приему устных прошений и доношений и порядку работы с ними.
В 1720 г. Петр I учредил при Сенате специальную должность для приема челобитных, получившую в 1722 г. название «рекетмейстерство». Единственной обязанностью этой службы являлось рассмотрение челобитных, поданных на высочайшее имя.
Практика подачи жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась, поэтому за обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. Как писал сам Петр I в Указе от 23 февраля 1722 г., челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою»[6].
В мае 1743 г. решением императрицы Елизаветы Петровны был создан отдел прошений.
14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим манифестом статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц: жалобы по поводу действий административных органов и специальные обращения «в собственные руки».
Манифест не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. Большими полномочиями в этой сфере правоотношений обладали дворяне, которые, в соответствии со статьями 47 и 48 «Жалованной грамоты дворянству» от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы - Сенату и императорскому величеству. Крестьянам было запрещено жаловаться на действия помещиков. Городское население в соответствии с «Жалованной грамотой городам» от 21 апреля 1785 г. представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губернатору.
Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы на притеснения помещиков и управителей. Но вскоре последовало подтверждение прежних предписаний крестьянам быть послушными своим помещикам. 24 апреля 1797 г. Павел I лишил дворянство права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и губернаторам областей.
Изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.
Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых.
Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приёмом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб. Оно было создано одновременно с Канцелярией и, по существу, было одним из органов, действующих по её поручению.
Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент Правительствующего Сената. К компетенции этого органа относилось разрешение жалоб на постановления губернских Присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и прочие дела.
Завершает систему органов, принимающих жалобы, местный уровень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления.
18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, который возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя. Достоинство Указа состояло в том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.
Итак, в допетровский период совершенствовалось само право на обращение в те или иные властные структуры, в том числе к царю. Уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры наказания должностных лиц, уклоняющихся от работы с жалобами.
При Петре I была введена гербовая бумага, специальная должность для приема челобитных, определена форма прошений. То есть делопроизводство по обращению граждан продолжалось совершенствоваться.
Принципиально значение Манифеста от 14 июня 1763 г. Ведь это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы[7].
То есть, законодательство этого периода заслуживает высокой оценки с точки зрения законодательной техники: им установлен, достаточно эффективный и объективный порядок административного производства по обращениям. Однако оно не устранило главного дефекта этого производства: его сословного характера. И лишь Указом Николая II всем подданным разрешалось подавать обращения.
После Октябрьской революции 1917 года первым правовым актом, определившим работу с обращениями граждан у нас в стране является постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 8 ноября 1918 г., провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований.[8]
В мае 1919 г. Наркоматом Государственного контроля были изданы два постановления[9], определившие порядок приема и работы с устными и письменными заявлениями и жалобами трудящихся. В постановлении установлен формуляр жалобы: фамилия, имя, отчество, адрес, точное наименование лиц или учреждений, на действия которых подается жалоба, изложены обстоятельства, послужившие основанием для жалобы, перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих ее.
В начале 1930 – х гг. порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК СССР и РСФСР[10]. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых органах в срок не свыше месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев – не свыше 15 дней, в районных и городских органах соответственно не позже – 20 и 7 дней.
В 1968 г. вышел Указ высшего законодательного органа Президиума Верховного Совета СССР[11]. В Указе дается определение обращения граждан в государственные и общественные органы как важного средства осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенного источника информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально – культурного строительства.