Интересно заметить, что во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили "вассальную" зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.
Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Как отмечает И.А. Бутенко, для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо.
И действительно, зачем нашей стране «богатый» иностранный опыт, когда истории развития местного самоуправления России хватило бы на десяток стран?!
Впрочем, вопросы формирования современного законодательства мы рассмотрим уже в следующем параграфе.
3. Развитие законодательного регулирования местного самоуправления
Современная Россия претендует на звание правового государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны - Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.
Но становление правового государства можно констатировать только в том случае, если созданы как законодательный массив, гарантирующий беспрепятственное осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса осуществления прав на территориальное местное самоуправление.
Можно ли сказать, что правовые основы - базис организации местного самоуправления совершенен?
Как отмечают эксперты, создать качественную и эффективную систему законодательства о местном самоуправлении на практике оказалось весьма сложным делом. Принятые за прошедший период федеральные законы и законы субъектов РФ в большинстве своем этим критериям не отвечают. О необходимости совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года №1370. В нем отмечается несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства о местном самоуправлении.
Основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны установлены, прежде всего, в Конституции Российской Федерации. Основной закон страны закрепляет: В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции).
Наряду с Конституцией необходимо выделить и такой акт международно-правового характера как Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Так, например, ст.4 Хартии закрепляет, что «основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Однако, это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий и компетенции для конкретных целей».
Если Конституция и Хартия устанавливают основные начала местного территориального самоуправления в РФ, то базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.).[13] Как отмечается в преамбуле Данный Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Характеризуя данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий. Поэтому в закон многократно вносились изменения, которые, впрочем, по мнению большинства исследователей не исчерпали объективной потребности в дальнейшем совершенствовании документа.
Наряду с названным законом необходимо выделить следующие законодательные акты, конкретизирующие и развивающие его положения:
- Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.);
- Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.);
- Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.);
- Закон РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (с изм. и доп. от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.) и мн. др.
Вторая группа нормативных актов - подзаконные нормативные акты.
По определенным вопросам местного самоуправления (система, структура, выборы и т.п.), особенно до их законодательной регламентации, издаются указы Президента Российской Федерации. В частности можно выделить:
- Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 22 декабря 1993 г.);
- Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденные Указом Президента РФ 15 октября 1999 г. №1370.
По функциональным вопросам, требующим единообразной регламентации в масштабах страны, принимаются постановления Правительства и ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Чаще всего это акты, общие для всех видов органов и организаций, включая органы местного самоуправления, реже - только для последних. Причем функциональный характер подобных актов должен всецело сообразовываться с законами и указами, ни в коей мере не выходя за их пределы.
В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Согласно этому акту нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и официальному опубликованию в "Российской газете". Официальное опубликование актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.
В качестве примера можно выделить:
- Постановление Президиума ВС РФ от 31 мая 1993 г. N 5071-I "Об установлении подчиненности закрытых административно-территориальных образований";
- Постановление Правительства от 27 июня 1996 г. "О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления";
- Постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации" и мн. др.
В соответствии с нормами Конституции РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление основ местного самоуправления находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п.1 пп.«н» ст.72 Конституции РФ; ст.ст.4,5 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...»). В частности к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся: