Необходимым условием глубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализ его содержания в историческом аспекте. Для этого важно проследить динамику развития правового регулирования различных сторон отношений гражданства.
В царской России существовало подданство, а не гражданство. Причем законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых феодальных начал, не основывалось, в отличие от законодательства демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.
В Российской империи подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:
1) природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись:
а) дворяне;
б) духовные лица;
в) городские обыватели
г) сельские обыватели;
2) инородцы;
3) финляндские обыватели.
Кроме того, четыре группы природных подданных законодательство делило на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами. С принадлежностью к той или иной категории подданных законодательство связывало весьма существенные различия в правах и обязанностях. Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК об уничтожении сословий и гражданских чинов от 11 (24) ноября 1917 г.
В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование граждан Российской Республики. 1 апреля 1918г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства». Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.
Конституция РСФСР 1918 года отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории Республики. За местными Советами Конституция закрепила полномочия предоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживали в РСФСР для трудовых занятий, принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству.
С образованием Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7, Конституции СССР 1924 года закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик. К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев». 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик.
Положение регламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей. Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г.В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него. Это было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 года. Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства, полно урегулировало вопросы, связанные с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданство и выхода из него, с гражданством детей. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, поскольку не доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства.Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может избрать гражданство, этой республики. В соответствии с Положением 1931 года принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы. Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и президиумами ЦИК союзных республик.
Согласно Положению 1931 года, иностранные граждане рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР, для трудовых занятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении:
а) иностранцев рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно – освободительную деятельность;
б) лиц, меняющих гражданство в связи со вступлением в брак. В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР.
Конституция СССР 1936 года, как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства.
19 августа 1938 г. был принят Закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, Закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются:
а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917 г, в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства;
б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке. Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении.
Конституция СССР 1977 г. более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Согласно данной Конституции все вопросы гражданства входили в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.
1 декабря 1978 г. был принят новый Закон о гражданстве СССР. Закон по – иному сформулировал условие принадлежности к гражданству СССР, применив так называемый нулевой вариант. Исходным началом признавалось состояние в гражданстве на день вступления в силу настоящего Закона. Перестройка, учреждение поста Президента СССР вызвали необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 года был принят Закон о гражданстве СССР. В нем появились разделы об органах, принимающих решение по вопросам гражданства; об исполнении и обжаловании решений. Полномочия принятия решений по вопросам гражданства перешли к Президенту СССР.
Принятый в 1991 году Закон о гражданстве РФ обстоятельно урегулировал все отношения, связанные с российским гражданством.[8]
1.2. Принципы гражданства РФ
В общих чертах принципы гражданства характеризуются в юридической литературе как его основополагающие и руководящие начала. В правовой литературе до принятия Конституции СССР 1936 г. и Закона о гражданстве СССР 1938 г. специального внимания разработке построения системы принципов гражданства не уделялось. В появлявшихся научных работах того времени они рассматривались авторами в качестве основ правового положения человека в социалистическом государстве, т.е. анализ содержания принципов гражданства сводился главным образом к их социально – классовому аспекту.
Комплексное изучение принципов гражданства относится к началу 60-х годов двадцатого столетия. Первые попытки проведения таких исследований были предприняты Д.Л. Златопольским и С.И. Русиновой, которые рассматривали проблемы национально – государственного устройства в тесной связи с вопросами института гражданства, соотношении его принципов с государственным суверенитетом.
Из научных работ этого периода особо следует отметить книгу И.П. Ильинского и Б.В. Щетинина «Государственное право стран народной демократии». В ней была предпринята попытка не только выявить и охарактеризовать принципы гражданства, но и классифицировать их. Один из авторов этого исследования, Б.В. Щетинин, подразделил принципы гражданства на две группы – политические и юридические, хотя и без четкого определения состава каждой группы. Аналогичную классификацию, но с некоторыми дополнениями можно встретить и в книге И.Е. Фарбера.[9]