При рассмотрении проблем реформы гражданской государственной службы в некоторый момент возникает впечатление, что проведение такой реформы является аналогом известного подвига Мюнхгаузена, вытащившего самого себя из болота за волосы. Ведь если государство — это прежде всего аппарат и реформу осуществляет аппарат, то возникает противоречие: каким образом он может сам себя реформировать? Опираясь на исследования, проведенные как в Высшей школе экономики, так и в некоторых других организациях, можно утверждать, что это противоречие вполне разрешимо, т. к. аппарат далеко не однороден. В этом слабость аппарата, но в этом же и его сила. Аппарат работает недостаточно эффективно, т. к. он неоднороден, не консолидирован. Но благодаря этой неоднородности внутри аппарата существуют некие трения, из которых при определенном умении можно «добыть » энергию развития.
Проиллюстрировать неоднородность аппарата можно данными социологических исследований, которые позволяют выделить несколько основных типов чиновников. Прежде всего — «кадровое ядро ». Оно старое, это люди старой закалки. Вопреки распространенным представлениям, это далеко не всегда коррупционеры, особенно в центральном аппарате. Кто-то из них просто тянет до пенсии, а кто-то действительно служит, в лучшем смысле этого слова — то ли продолжает служить тому государству, которого уже нет, то ли тому, которое возникло вместо него. По своему менталитету эти люди немного напоминают самураев, которые продолжают служить своему господину даже после его смерти. Именно представители этого кадрового ядра персонифицируют, артикулируют и отстаивают корпоративный интерес чиновников. Это кадровое ядро еще существует, но оно не пополняется, не воспроизводится в его нынешнем виде. Следующая группа — это «клерки ». Их очень много. Это все те, кто печатает и носит бумажки, кто работает где-то в низу иерархической лестницы и никогда не поднимется наверх. Это люди разного возраста, разных взглядов. Но все они потянутся за представителями того самого «кадрового ядра », которое для них выступает в роли магнита, притягивающего опилки. Дальше — «топ-менеджеры ». Это очень своеобразная категория людей, появившаяся в 1990-е гг. Многие из них молоды, и они, по разным причинам, пришли в аппарат из политики, из науки, из бизнеса, и сразу на высокие должности. Они чужаки, и, как показывают исследования, они отторгаются традиционным чиновничеством, но, вместе с тем, с ними приходится считаться, потому что они наверху. Вообще, у «традиционного чиновничества » есть свое виденье реформы, и один из основных пунктов состоит в том, что «хватит всех этих реорганизаций, хватит некомпетентных людей, которые приходят нами командовать». Самая забавная группа — «молодежь». Как правило, молодые люди идут в госорганы с намерением завести связи, получить опыт и уйти в бизнес. За 3—4 года работы в министерстве молодой специалист может дорасти до начальника отдела — таких примеров много. Если ты сразу после вуза пришел в бизнес, то тебя будут воспринимать просто как мальчишку. А вот с должности начальника отдела федерального министерства ты можешь уйти в бизнес сразу на хорошую позицию. Молодые люди используют работу в государственном аппарате как своеобразный трамплин для прыжка в большую жизнь. Такая неоднородность чиновничьей корпорации определяет специфический спектр возможностей ее реформирования. «Кадровое ядро» оказывает определяющее влияние на многие процессы принятия решений в рамках аппарата. В результате целый ряд проектов в области государственной службы был сформулирован в весьма традиционалистском виде, отражающем скорее «континентальную» модель государственной службы. Но в нашем случае пытаться воспроизвести такую модель — это своего рода романтизм, некое стремление к определенному идеалу, которого нет и который недостижим. Он недостижим прежде всего потому, что «кадровое ядро » аппарата не воспроизводится. Какая же реформа аппарата возможна в наших условиях? Исходя из опыта, можно сделать вывод, что шансами на реализацию обладает только проект реформы, который бы базировался на указанных выше внутренних напряжениях в аппарате и позволял эти напряжения как-то разрядить, причем в полезном направлении. Таким требованиям может удовлетворять только технократическая реформа, нацеленная на повышение эффективности работы госаппарата. Это соответствует интересам новых топ - менеджеров, а они, в свою очередь, персонифицируют интеграцию государственной службы в широкое сообщество управленцев (в противоположность кастовой отгороженности). Конечно, это не идеальный вариант, и, рассуждая абстрактно, он хуже, чем тот, который закладывался в замысле реформы 1997—1998 гг., но он реалистичен. Рассмотрим основные «развилки», обуславливающие концептуальные различия в подходах к реформированию и развитию государственной службы. Главное, как уже говорилось, — это выбор между «опричниной», иначе говоря, превращением государственных служащих в особую замкнутую касту и их позиционированием как всего лишь одной из подгрупп единого менеджериального сообщества .
Следует ли специально готовить государственных служащих или, как правило, нанимать на рынке? Давать ли госслужащим гарантии пожизненной занятости? Если служба беспорочная, то человек, попавший, например, на госслужбу после окончания вуза по распределению, будет последовательно продвигаться и работать там до пенсии. Столько-то лет отслужил — получил лычку, столько — еще лычку, должность, чин. Это уже будет делом государства такого человека трудоустроить, если что-то меняется в структуре аппарата, и он на прежнем месте становится не нужен. Возможна и другая альтернатива, когда работники нанимаются на рынке в результате проведения некоторого конкурса на свободные должности. В результате конкурса должны побеждать наиболее достойные, которым будет предлагаться адекватная зарплата и определенные социальные гарантии, но все - таки не пожизненного свойства. Очень большие дискуссии вызывал и вызывает вопрос о способах вознаграждения и материального стимулирования госслужащих. Что лучше стимулировать: эффективность текущей работы или же длительную непорочную службу? Первый вариант — это стимулирование реальной результативности. Второй вариант — это один из способов предоставления социальных гарантий и снижения неопределенности, вплоть до того, что человек, поступающий в специальное учебное заведение , точно сможет заранее вычислить, в какой должности он будет через 30 лет и сколько денег будет зарабатывать. Следующий вопрос — обеспечение открытости, прозрачности функционирования госаппарата. Проводимые исследованиях ясно показывают, что разные категории чиновников по-разному относятся ко всем вопросам, кроме одного: все боятся открытости. Еще один важный момент — провозглашаемое единство всей государственной службы, военной и гражданской. Когда это провозглашается на концептуальном уровне, все очень хорошо звучит. Но на практике такое понимание ко многому обязывает. Некоторые вещи — как, например, единство стажа и сопоставимость чинов — технически сделать легко, и они были учтены в соответствующих законах. Но дальше начинается множество трудностей, в частности, в вопросе о единстве оплаты труда: как приравнять оклады военных и гражданских, федеральных, региональных и местных чиновников? Например, Президент принял в 2002 г. два решения, которые не очень-то стыкуются между собой. С одной стороны, было решено приравнять оклады военных и гражданских служащих. А с другой стороны, почти одновременно были установлены надбавки к зарплатам для гражданских чиновников, которые восстановили разрыв, а по ряду позиций даже увеличили. Еще сложнее уравнять пенсионное обеспечение. Хотя все поддерживают тезис о том, что пенсионная система должна быть единой, мало кто представляет, как это сделать. Ведь если мы хотим, чтобы у всех чиновников пенсии начислялись по одной системе, то сразу встает вопрос, из какого бюджета их будут платить: из федерального, регионального или местного? Этот вопрос можно снять при переходе к накопительной системе, но ведь военных на эту систему перевести очень сложно. Военные как бы изолированы от общества, и у них все просто: отслужил свое, ушел, заработал пенсию. А на «гражданке» человек может поработать в муниципалитете или на федеральной службе, а потом перейти на работу к частному работодателю — желательно, чтобы все пенсионные взносы стекались в один фонд .
1.2 Опыт организации государственной службы в истории России.
Обращение к историческому опыту организации госслужбы позволяет выделить три этапа эволюции государственной службы в России. Каждому этапу соответствует своя система подготовки служащих.
На первом этапе, начало которого можно условно отнести к введению Петром I«Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» (введена в действие 24 января 1722 г.), в России окончательно сложилась имперская система госслужбы. Динамика численности госаппарата (без учета воинских классных чинов) на этом этапе такова: 1847 г. – 61,5 тысяч чиновников, 1913 г. – 253 тысячи чиновников. Два основных фактора продвижения по службе, наличие родословной (nobility?) и выслуга лет (общий стаж работы на должностях государственной службы), давали преимущества не более образованным, талантливым, а тем лицам, которые более угодны начальству. Повышение по службе (от низшего 14-го до высшего 1-ого) класса «Табели о рангах» имело два рубежа: возведение в личное, а затем и в наследное дворянство ( последнее предоставлялось чиновникам 5-го класса, а при Александре 2-ом, 4-го класса). Таким образом, в России установилась традиция чинопочитания, способствующая возвышению дворянства над остальными сословиями. Следствием этого стало пренебрежение интересами «людей с улицы». Корпоративный интерес бюрократии и личный интерес чиновника должны были быть удовлетворены в первую очередь, что породило тотальную коррупцию госаппарата.