Статья 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека» предусматривает, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но при этом российский омбудсмен не принимает жалобы на решения Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное положение полностью противоречит самой идее института - обеспечения гражданских прав, нарушенных государственными органами и служащими. Вступая в должность, Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы, в соответствии с которой он клянется защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести. Согласно п. 1 ст. 20 упомянутого закона, получив жалобу, Уполномоченный в РФ имеет право отказать в принятии жалобы к рассмотрению, при этом отказ обжалованию не подлежит. В Уполномоченном российский гражданин должен видеть должностное лицо, стоящее на защите его прав, а не ограничивающее его права.
Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является его независимость, определяющая компетенцию его деятельности. Очевидно, что деятельность Уполномоченного по правам человека в России распространяется лишь на органы исполнительной власти.
Учреждение в России института Уполномоченного по правам человека означает признание государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к другим правозащитным институтам
«Роль и положение омбудсмена в правовой системе России существенно отличаются от западных стран. Поскольку правовое государство в России, в рамках которого российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции, находится лишь в стадии формирования, основной задачей омбудсмена становится обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических правонарушений. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы и принятие упомянутого Федерального конституционного закона и структурирование службы Уполномоченного. Принятие ситуации, что в современной жизни важнее человек, а не государство, потребует многих лет и, возможно, десятилетий»[28].
2.7 Деятельность Счетной палаты Российской Федерации
Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате РФ»[29] была создана Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансово-бюджетного контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.
Основными задачами Счетной палаты являются:
· определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
· оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
· проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
· осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т.д.
Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.
Для осуществления возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а такжеимеют предоставленные законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Осуществляя свои полномочия, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Госдумой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расходных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.
2.8 Ответственность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой
Ст. 117 Конституции РФ предусматривает ответственность Правительства перед Государственной Думой, но стоит отметить, что выражение недоверия высшему органу исполнительной власти весьма затруднено. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может быть внесено группой в составе не менее 1/5 от общего числа депутатов Госдумы. Это требование о недоверии является более высоким, чем требование к резолюции порицания во Франции (10%)[30]. Госдума рассматривает данные вопрос в течение семи дней после его внесения. Согласно ч. 2, 4 ст. 149 и ч. 6 ст. 150 Регламента Государственной Думы[31] вопрос о недоверии Правительству исключается из порядка работы палаты в случае, когда в ходе обсуждения депутаты-инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 90 человек. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. Если Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Некоторые исследователи, например, Окуньков Л.А., относят процедуры вотума недоверия Правительству к отечественным «парламентским реликтам», отмечая, что подобная ситуация стимулирует лишь создание «карманного» законодательного органа, послушного воле главы государства, но не подлинного выразителя воли народа[32].
2.9 Отрешение Президента от должности
В России, как и во Франции, крайне затруднено отрешение Президента от должности. Ст. 93 Конституции РФ гласит, что отрешение Президента возможно только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении другого тяжкого преступления, которое подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа каждой из палат по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Помимо этого, решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Глава III. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации
3.1 Нормативно-правовые основы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации
Парламентский контроль осуществляется не только на федеральном уровне, он присущ и субъектам Российской Федерации (штатам, землям, провинциям). В России, в отличие от Канады, Швейцарии, США, (особенно на региональном уровне) не сложились парламентские традиции.[33] Это объясняется тем, что парламентаризм в нашей стране находится в процессе своего становления, хотя формально и существующего, но еще не вполне легитимированного. Неразвитость контрольной функции парламента по отношению к исполнительной власти - основной показатель места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ. Несмотря на наличие контрольных полномочий законодательной власти над исполнительной, необходимо подчеркнуть нормативно закрепленную самостоятельность ветвей власти. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П[34] недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в законе субъекта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.