В случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ, изданным по вопросам ведения субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации
3. Законы субъектов Российской Федерации в системе законодательства
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования реализуются в различных видах государственной деятельности. Одним из важнейших направлений осуществления полномочий на принятие нормативных правовых актов выступает законодательная деятельность субъектов Российской Федерации.
Закону субъекта Федерации присущи черты, характеризующие способность и возможность субъектов Российской Федерации осуществлять нормативно-правовое воздействие:
1. Законы субъектов Федерации направлены на выражение прежде всего интересов этнических групп либо компактно проживающих групп населения.
Такая направленность законодательно закрепляемых интересов обусловлена тем, что, как правило, внутренние границы современных федераций отражают либо этнический, либо территориальный принцип проживания населения.
Все это делает неизбежным тот факт, что волевым содержанием законов субъектов Российской Федерации становятся в первую очередь этнотерриториальные интересы населения. Такое положение обусловливает стремление региональных элит в целях расширения своей электоральной базы в процессе законодательной деятельности делать акцент на интересах популяционного сообщества. Сама по себе данная позиция представляется социально-оправданной. Вместе с тем имеют место случаи, когда популистское понимание региональными властями этнотерриториальных интересов вступает в конфликт с полномочиями субъектов Федерации в сфере правового регулирования и ущемляет права жителей других регионов. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. было установлено, что предусмотренные нормативными актами Правительства Москвы, Правительства Московской области и главы администрации Московской области положения об уплате сбора и представлении квитанций о его уплате как условие для регистрации гражданина противоречат Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 г. и Правилам регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и фактически устанавливают совершенно иной разрешительный правовой режим регистрации граждан, который не соответствует основному праву каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, свободно выбирать место жительства[11].
2. Верховенство закона субъекта Российской Федерации в пределах ограниченной нормотворческой компетенции представительных органов субъектов Российской Федерации.
В силу разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами следует признать, что представительные органы власти субъектов Федерации наделены ограниченной нормотворческой компетенцией. Их полномочия по самостоятельному правовому регулированию распространяются не на все общественные отношения, а только на те, которые признаются в качестве предметов ведения субъектов Российской Федерации. Вместе с тем принимаемые в пределах данной ограниченной компетенции законы субъектов Федерации обладают высшей юридической силой и им присуще качество верховенства закона.
Прежде всего, верховенство законной формы означает, что данный вид правового регулирования осуществляет орган, занимающий первое место в иерархии субъектов власти и субъектов нормотворчества. То есть отношения, которые стали предметом правового воздействия, либо блага, которые нуждаются в защите, находятся в ведении высших органов государственной власти. Это характеризует нормотворческую компетенцию законодательных органов власти. Кроме того, использование закона как средства воздействия применительно к тому или иному предмету ведения означает признание обществом данного предмета ведения в качестве высшей ценности социального развития, нуждающегося в адекватной высшей форме правового регулирования.
Использование в нормотворческой деятельности такого источника права, как закон, не может не означать консолидацию основных участников политического процесса по той или иной проблеме, требующей юридической формализации. Ведь закон принимается высшим представительным органом государства, который в условиях подлинной демократии отражает основные политико-правовые настроения общества. Отсюда вытекает такое проявление верховенства закона, как обладание высшей юридической силой при соотношении с другими нормативными актами в отношении одного и того же предмета регулирования.
Особый интерес представляет вопрос о проявлении качества верховенства закона в нормотворческой деятельности субъектов Федерации. Обладает или нет закон субъекта Федерации высшей юридической силой? Очень часто в общественном сознании высшая юридическая сила нормативного акта связывается с наличием суверенитета того публичного образования, органы которого принимают данный акт. Вместе с тем Конституционный Суд РФ отказал субъектам Российской Федерации в обладании суверенитетом.
Но если законы субъектов Федерации не обладают высшей юридической силой, то возникает вопрос о правомерности и целесообразности использования такой юридической формы, как закон. Полагаем, что в Определении Конституционного Суда РФ от 27.06.2000 № 92-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан[12] содержится ответ на этот вопрос. Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г.[13] и данного Определения следует, что выводом о несоответствии Конституции Российской Федерации положений, закрепляющих и конкретизирующих принцип суверенитета республик, не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она – в силу ст. 5 (ч. 3), ст. 73 и 76 (ч. 4) Конституции Российской Федерации – обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции Российской Федерации относятся к ее ведению как субъекта Российской Федерации. При этом по смыслу ст. 3, 4, 5, 11, 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта Российской Федерации не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции Российской Федерации как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России.
Так как субъекты Федерации равноправны во взаимоотношениях с федеральным центром, то данные положения относятся не только к законам республик, но и к законам иных субъектов Федерации.
Таким образом, и закону субъекта Федерации присуще такое качество, как верховенство регулирования, обладание высшей юридической силой. Однако высшая юридическая сила распространяется только на предметы ведения субъектов Федерации. Возможность характеризовать законотворческую деятельность субъекта Федерации как высшую форму правового регулирования по предметам ведения субъекта Федерации говорит о формировании новой Федерации, состоящей из государственных образований, обладающих широкой степенью свободы в организации своей жизни.
3. Законам субъектов Российской Федерации присуще такое качество, как первичность правового регулирования.
Первичность правового регулирования означает, что с точки зрения хронологии правовое регулирование тех или иных общественных отношений начинается только с издания закона. Коли закону присуща высшая юридическая сила, то логично начинать строить всю систему нормативных актов именно с принятия закона. Такое положение является идеалом, к которому нужно стремиться. Однако мы знаем, что процедура принятия закона, механизм согласования многих интересов не позволяют законотворческим органам достаточно оперативно реагировать на потребности времени. Поэтому часто вопросы правовой регламентации инициируются органами исполнительной власти и первичность регулирования бывает присуща подзаконным актам.
Первичность правового регулирования применительно к законам субъектов Федерации означает, что представительным органам субъектов Федерации как самостоятельным органам государственной власти принадлежит инициатива, лидерство в осознании потребностей общества в правовом воздействии и удовлетворении этих потребностей.
Существует мнение об их вторичной роли по отношению к федеральному законодательству. Это мнение основано на том, что Конституция РФ определила очередность принятия актов, что выражено в формуле: по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как указывает Манохин В.М., «раз «в соответствии», значит, сначала должен быть принят федеральный нормативный акт; соответствовать логично лишь тому, что уже существует[14]. Такой взгляд несколько снижает значение и роль закона субъекта Федерации как источника права. Значение законотворческой компетенции как раз и состоит в том, что ее носители обладают правом на первичное нормативное регулирование. Хотя региональное законодательство должно соответствовать законодательству РФ, законы субъектов Федерации могут выступать первичными источниками регулирования[15].