При слушании наряду с материалами, представленными в докладе, в распоряжении Совета была петиция, комментарии к ней заинтересованного государства и дополнительные сведения по делу, собранные Отделом Меньшинств Секретариата. Часто в помощь докладчику Советом назначались два его члена. Вместе они образовывали так называемый Комитет Совета Лиги Наций. Основной задачей этого Комитета было вступление в контакт с правительством заинтересованного государства и попытка убедить его в необходимости принятия компромиссного решения по данной проблеме. Переговоры, как и в случае переговоров, инициированных Комитетом Трех и проводимых Отделом меньшинств, осуществлялись конфиденциально. В случаях неуспеха переговоров с заинтересованным государством прибегали к еще одной промежуточной процедуре, предшествующей передачи дела на рассмотрение Постоянной Палаты Международного Правосудия - из числа юридических советников Совета Лиги создавался так называемый Комитет Юристов для консультирования по рассматриваемому делу.
Как уже упоминалось, вопрос о положении меньшинств мог быть вынесен для обсуждения на Совете, помимо описанных процедур, и любым членом Лиги Наций (а не только ее Совета), если он выносился в качестве вопроса о положении, угрожающем миру, то есть в соответствии со вторым параграфом статьи 11 Устава, который гласил:
"... всякий член Лиги имеет право дружественным образом обратить внимание Собрания или Совета на всякое обстоятельство, способное затронуть международные отношения и, следовательно, грозящее поколебать мир или доброе согласие между нациями, от которого мир зависит" [Ключников, Сабанин 1926, sll:260].
В таком случае, процедура разрешения вопроса была иной и шла в соответствии со статьей 15 Устава Лиги Наций. В практике Лиги был единственный случай, когда эта процедура была использована (жалоба Албании в 1924 году на правительство Греции, практиковавшее насильственное выселение в Турцию мусульман-албанцев как турок в порядке обмена меньшинствами с Турцией) [Жвания 1959:104].
Сам порядок расследования дел о меньшинствах в Совете Лиги не носил единообразного характера. Кроме вышеперечисленных процедур Совет имел право потребовать от заинтересованного правительства дополнительной информации. В соответствии с пятым параграфом статьи 4 Устава представитель заинтересованного государства приглашался на Совет во время рассмотрения жалобы, но податели петиций к участию в дискуссиях не допускались. Простым большинством голосов Совет мог запросить по данному вопросу консультативное заключение у Постоянной Палаты Международного Правосудия. Рассмотрение дела завершалось, как правило, единогласным принятием резолюции и призывом к государствам о ее выполнении. В случае невыполнения государством положений резолюции вопрос мог быть поставлен в повестку заседания Совета любым из его членов, или, в соответствии с обычной процедурой - с помощью петиции о невыполнении резолюции.
В одном из исследований, специально посвященном практике рассмотрения петиций по вопросам о положении меньшинств, приводится следующая статистика:
За период с 1920 по февраль 1931 года в Лигу Наций были направлены 525 петиций, имеющих отношение к 19 меньшинствам из 13 государств (эта статистика не включает сотни петиций о положении украинских и белорусских меньшинств в принадлежащей в то время Польше Восточной Галиции и 64 петиции из Верхней Силезии). Поскольку часть петиций содержала аналогичный материал, они были объединены в 338 дел.
Из данных 338 дел на Совете Лиги обсуждалось лишь 21 дело (то есть только шесть процентов), причем в 11 случаях Совет не усмотрел причин для вмешательства и данные петиции остались не удовлетворенными; в шести случаях был достигнут компромисс между Советом и заинтересованным государством, а в остальных трех - стороны сами достигли соглашения (одно дело на момент завершения исследования оставалось не законченным).
После принятия Советом Резолюции о приемлемости петиции (сентябрь 1923 г.) из 344 петиций, полученных Лигой, Генеральный Секретарь допустил к рассмотрению 236, которыми и занимались Комитеты Трех. Помимо уже упомянутых 21 случая, Комитет Трех еще в 29 случаях сообщал о результатах своей работы по конкретным делам Совету, однако во всех этих случаях решения Комитета были не в пользу меньшинств [Truhart 1931:16].
В более поздний период деятельности Лиги Наций из 852 жалоб, поступивших за период с 1929 по 1936 гг., Секретариатом были приняты 471; 466 жалоб были рассмотрены в Комитетах Трех и не получили никакого удовлетворения и лишь пять были переданы Совету [ Дурденевский, Крылов 1947:363].
Как уже упоминалось, договоры с Австрией (статья 69), Болгарией (статья 57), Польшей (статья 12), Румынией (статья 12) и Югославией (статья 11) содержали положение, в соответствии с которым обязательства этих государств по отношению к национальным меньшинствам объявлялись обязательствами международного значения и ставились под гарантию Лиги Наций. Названные статьи соответствующих договоров содержали положение, в соответствии с которым в случаях расхождения мнений по вопросам права и факта, вытекающих из применения положений этих договоров, дело может быть передано на рассмотрение Суда любым членом Совета Лиги даже без согласия заинтересованного государства и без согласования с другими членами Совета, а также независимо от предыдущего рассмотрения дела в Совете и предварительных дипломатических переговоров между сторонами. Кроме того, дело могло быть передано в Суд двумягосударствами на основе порядка разрешения международных слов соответствии с договорами о меньшинствах Суд имел право выносить консультативное заключение по любому спорному вопросу, переданному ему на рассмотрение Советом Лиги или ее Ассамблеей. Эти заключения могли затем становиться основой для дальнейших переговоров между Советом и заинтересованным государством. Поскольку Ассамблея ни разу не воспользовалась этой прерогативой, фактически Совет являлся единственным каналом обращения в Суд для получения консультативного заключения.
В юрисдикцию Суда в соответствии с договорами о меньшинствах входили "любые разногласия во мнениях как в отношении права, так и в отношении фактических обстоятельств дела, возникающих в связи с указанными статьями". В вопросы права включались заключения о верности интерпретаций тех или иных положений Договора о меньшинствах, а также оценка действий государства как нарушающих, либо соблюдающих международные обязательства. Вопросы факта включали проверку фактических обстоятельств предполагаемых нарушений. Согласно статьи 13 Устава Лиги решение Постоянной Палаты Международного Правосудия было обязательным для сторон, и в случае его невыполнения Совет Лиги должен был предложить меры для обеспечения его выполнения. Само консультативное заключение Постоянной Палаты Международного Правосудия решением не считалось; оно обретало такой статус лишь после его утверждения Советом Лиги (статья 15 Устава). исключение составляли лишь три декларации - с Латвией, Финляндией и Эстонией, в которых предусматривались иные процедуры: так, например, в латвийской декларации правительство в случаях расхождения во мнениях dejure или defacto оставляло за собой право непосредственного обращения в Постоянную Палату Международного Правосудия для вынесения консультативного заключения. Польско-германская конвенция, подписанная 15 июня 1922 г. в Женеве, предусматривала особую процедуру разбирательства петиций, в которую был включен этап местного урегулирования до подачи петиции в Совет Лиги. Высшей инстанцией местного урегулирования являлась Смешанная Комиссия по Верхней Силезии в которой сторонами выступали представители меньшинства (подателя петиции) и правительства в лице его Отдела по меньшинствам.
Таким образом, сложившиеся процедуры и механизмы реализации и контроля за соблюдением прав меньшинств в системе Лиги Наций были достаточно детально разработанными и предусматривали эффективные меры коллективной безопасности при разрешении международных споров и проблем, возникающих в связи с обеспечением прав меньшинств. Однако, как это уже отмечалось выше, вся эта система обладала и целым рядом существенных недостатков. К наиболее очевидным и вызывавшим наибольшее число нареканий и возражений относится ее неуниверсальный (не одинаковый для всех членов Лиги) характер, исключавший принятие обязательств перед собственными меньшинствами со стороны держав Антанты. Именно это обстоятельство было одним из решающих в том, что СССР при вступлении в Лигу не взял на себя обязательств по договорам о защите меньшинств. Вся система защиты прав меньшинств не строилась на безусловном запрещении дискриминации по национальному признаку [Блищенко, Абашидзе 1993:39]. К недостаткам системы относят также то обстоятельство, что договоры содержали много неопределенных формулировок по важным вопросам; совершенствование же системы в значительной степени затруднялось тем, что содержание договоров могло меняться лишь при согласии большинства Совета Лиги. Однако, с нашей точки зрения, наиболее существенным недостатком механизмов реализации и процедур защиты прав меньшинств являлось лишение права подачи петиции самих представителей меньшинств, поскольку, в соответствии с положениями договоров, они могли это сделать лишь с помощью кого-либо из членов Совета. Кроме того, само их обращение к одному из членов Совета рассматривалось как носящее сугубо информационный характер, что не обязывало Совет Лиги рассматривать дело. Петиции не охватываемых договорами национальных меньшинств считались неприемлемыми. Помимо этого, и сама система сбора информации о нарушениях прав меньшинств имела целый ряд недостатков, к наиболее очевидным из которых относится то обстоятельство, что органы Лиги для сбора такой информации обращались к нарушителю, то есть к заинтересованному правительству. Представители меньшинств также не могли быть стороной при рассмотрении дела в Совете и не имели права обращаться в суд с просьбой о вынесении консультативного заключения.