Несмотря на эти недостатки, система охраны Лиги Наций являлась значительным шагом вперед в теории и практике защиты гражданских и политических прав меньшинств. В ней впервые был использован принцип учета политических желаний населения при определении государственных границ (институт плебисцита), хотя его применение и было непоследовательным (как, например, игнорирование воли населения при передачи Аландских островов Финляндии и некоторых округов - Бельгии). Контроль международного органа за соблюдением договоров также являлся новым элементом в гарантировании прав, меньшинств. К новшествам можно отнести и введение судебного элемента в систему защиты меньшинств, а также утвердившуюся впоследствии во многих договорах и международных нормах взаимосвязь между предотвращением дискриминации и зашитой меньшинств.
Следует также отметить, что глобальная система охраны меньшинств в этот период не исчерпывалась деятельностью Лиги Наций - за ее пределами действовало более двадцати двусторонних договоров, по условиям которых соседние страны брали на себя взаимные обязательства по охране прав меньшинств [Robinson 1971:73-74].
Проблема меньшинств в ООН
Следующим этапом в развитии системы зашиты меньшинств явилась деятельность ООН и его специального органа - Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. а защиты меньшинств, сложившаяся в Лиге Наций, прекратила свое существование вместе с этой организацией, а принятая в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщая декларация прав человека обошла молчанием проблему прав меньшинств. ерсальский мирный договор 1919 г. в результате изменения политических границ в пользу держав-победителей способствовал появлению крупных немецких анклавов в соседних с Германией странах. Правительство фашистской Германии, рассматривая Версальский договор как несправедливый, использовало впоследствии население этих анклавов для дестабилизации политической обстановки в этих государствах и как пред лог для вооруженного вторжения. В силу этих обстоятельств проблем; меньшинств в послевоенной Европе стала рассматриваться как угроза миру и политической стабильности. По окончании второй мировой войны союзники приняли решение о переселении всех представителей немецких меньшинств на территорию Германии и более шести с половиной миллионов немцев были переселены в зоны оккупации с территорий Польши, Чехословакии и Венгрии в соответствии с принятой союзными державам декларацией. Кроме этого, был заключен ряд соглашений о добровольно] репатриации немцев из Центральной и Восточной Европы и целый ряд мирных соглашений, имевших статьи, предусматривавших запрещена дискриминации и защиту этнических, религиозных и языковых меньшинств. Договор об Австрии, например, содержал специальные положение о правах словацких и хорватских меньшинств в трех провинциях Австрии обеспечивавших их равенство в отношении создания собственных организаций и пользования родным языком в печати и публичных выступления [UNDoc. E/CN.4/Sub.2/Rev.l (1967)].
Из-за установившегося осторожного и даже негативного отношения к проблеме меньшинств, а также потому, что многие страны-члены Лиги Наций не имели на своих территориях специального режима защиты меньшинств, при разработке Устава ООН большинство правительств гocударств-участников высказалось в пользу рассмотрения проблем защиты прав меньшинств в контексте общих проблем защиты прав человек! Иными словами, на первом этапе в деятельности ООН возобладал индивидуалистический подход, в соответствии с которым считалось, что прав меньшинств обеспечиваются гарантированием и защитой прав "лиц, принадлежащих к меньшинствам".
Другими часто упоминаемыми историками международного права обстоятельствами против введения специального законодательства по пpавам меньшинств были интеграционистская или ассимиляторская идеология, преобладавшая во многих странах Нового Света и, вообще, в страна иммиграции, правительства которых опасались ослабления национально: единства, а также широко распространенное предубеждение против любы форм групповых прав как "коллективистских" (воспринимаемых как коммунистические). Кроме того, считалось, что Всеобщая Декларация прав человека, окончательный текст которой подготавливался Третьим Комитетом Генеральной Ассамблеи ООН (1948), обеспечит равенство и недискриминацию всех членов общества "без различия в отношении расы, Цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положений" (ст.2), поскольку ее статьи гарантировали "равенство перед законом" и "равную защиту против любой дискриминации в нарушение данной Декларации" (ст.7 и 10), "свободу мысли, совести и религии" (ст. 18), "свободу убеждений и их свободное выражение" (ст. 19), "свободу мирных собраний и ассоциаций" (ст.20), право на образование, включающее приоритетное право родителей на выбор вида образования для своих детей (ст.26) и право на свободное участие в культурной жизни общества (ст.27), то есть обеспечивали основные права лип, принадлежащих к меньшинствам в области религии, культуры и образования.
Все эти обстоятельства обусловили отсутствие в тексте Устава ООН упоминаний о правах меньшинств. Вместе с тем, Устав содержит ряд общепризнанных принципов международного права, имеющих непосредственное отношение к регулированию межнациональных отношений и, следовательно, к проблеме меньшинств.
Так уже в преамбуле Устава содержится утверждение, что народы Объединенных Наций преисполнены решимости "вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав больших и малых наций..." Среди целей, преследуемых ООН, в Статье 1 Устава содержится следующая: "Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...". Этот принцип упоминается и в Статье 55, в которой он рассматривается в качестве основы международного экономического и социального сотрудничества. Поскольку данный принцип оказывается важным в дискуссии о самоопределении, его различные трактовки будут подробно рассмотрены в соответствующем разделе.
Несмотря на то, что члены ООН в декабре 1948 г. в специальной резолюции о судьбе меньшинств отметили, что универсальный характер Декларации не позволяет включить в ее текст специальной статьи по проблеме меньшинств (поскольку затруднительно найти единое решение для такой сложной и деликатной проблемы, имеющей особые аспекты в каждом государстве), они все же сочли необходимым подчеркнуть, что ООН "не может оставаться равнодушной к судьбе меньшинств" и дать поручение Комиссии по правам человека и Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств тщательно изучить данную проблему с тем, чтобы Объединенные Нации смогли "принять эффективные меры для защиты расовых, национальных, религиозных или языковых меньшинств" [UNDoc.217 С (III), 10 Dec. 1948].
В соответствии с этой резолюцией в Экономический и Социальный Совет были переданы тексты делегаций Дании, СССР и Югославии по данному вопросу [UNDoc. A/C.3/307/Rev.2]. На этой же сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него, обеспечивающая право на существование "национальных, этнических, расовых или религиозных групп".
Кроме того, мнение, что гарантии основных прав человека автоматически обеспечат и коллективные права меньшинств было признано ошибочным, поэтому в Международный пакт о гражданских и политических правах была включена особая статья о меньшинствах:
"В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно с другими членами той и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком".
Работа над принципами, изложенными в приведенном тексте статьи 27 Пакта, осуществлялась в рамках специальной Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека ООН.
На своей 24-ой сессии в 1971 г. Подкомиссия приняла резолюцию, в которой назначила Специального докладчика для проведения исследования в соответствующей области. По просьбе Специального докладчика Ф.Капоторти 24.10. 1972 г. Генеральный Секретарь ООН направил вербальную ноту правительствам государств-членов ООН с просьбой о помощи Специальному докладчику в сборе материалов по разработанной программе. В ответ на вербальные ноты 46 стран прислали свою информацию. На ее основе и с привлечением данных специализированных учреждений ООН и неправительственных организаций было подготовлено 76 монографий о положении этнических, языковых и религиозных групп в 75 странах мира. На основе этих монографий были разработаны предварительный доклад и его проект, а на своей 30-й сессии Подкомиссия рассмотрела окончательный доклад, который был опубликован в 1979 г. [Капоторти 1979]. Поскольку этот доклад продолжает играть существенную роль, и его выводы учитываются прямо или косвенно в более поздних международных актах, следует привести некоторые его положения.