В докладе уделено большое внимание анализу теоретических и понятийно-терминологических аспектов использования понятия "меньшинство" в международно-правовой практике, анализу понятия "меньшинство". Специальный докладчик подчеркивает, что цель предлагаемого им определения ограничена; оно предназначено для использования в узких рамках применения статьи 27 Пакта и выглядит следующим образом:
"... по сравнению с остальной частью населения государства это меньшая по численности, не занимающая господствующего положения группа, члены которой - граждане этого государства - обладают с этнической, религиозной или языковой точек зрения характеристиками, отличающимися от характеристик остальной части населения, и проявляют, пусть даже косвенно, чувство солидарности в целях сохранения своей культуры, своих традиций, религии или языка" [Капоторти 1979:109-110].
На этом этапе в международной практике защиты прав национальных меньшинств отсутствовал специальный документ, в котором бы отдельно рассматривались права этой категории населения. Международная система зашиты меньшинств основывалась на таких международно-правовых документах, как:
• Устав ООН (1945);
• Всеобщая декларация прав человека (1948);
• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказание за него (1948);
• Женевские конвенции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы 1977 г.;
• Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966);
• Международный Пакт о гражданских и политических правах (1966);
• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966);
• Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда и занятий (1959);
• Конвенция ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960);
• Декларация ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества государств в соответствии с Уставом ООН (1970);
• Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г..
• Конвенция о правах ребенка (1989);
• Конвенция МОТ № 169 о правах коренного населения (1989).
На основании рассмотрения положений, касающихся меньшинств, в некоторых из перечисленных здесь документах Специальный докладчик сделал вывод о целесообразности разработки проекта Декларации о правах лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в рамках принципов, изложенных в статье 27 Пакта.
Особый интерес в связи с рассматриваемой проблемой зашиты культуры меньшинств представляют материалы, изученные Специальным докладчиком, относительно права этнических, религиозных и языковых меньшинств иметь свою культуру. Докладчик, в частности, напоминает, что в статье III проекта Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него были названы следующие акты, считающиеся образующими преступление "культурного геноцида":
1. Запрещение пользоваться национальным языком группы в повседневной жизни или школах и запрещение печатания и распространения на языке такой группы.
2. Уничтожение библиотек, музеев, школ, исторических памятников, зданий, предназначенных для отправления религиозных культов, или других культурных зданий и предметов культуры такой группы, а также недопущение пользоваться таковыми [Капоторти 1979:41].
Хотя статья не была принята, заслуживает внимания аргументация, приводимая в пользу ее принятия, в частности, было заявлено, что результатом актов "культурного геноцида" может быть лишение человечества культурного вклада уничтоженной таким образом группы.
На семинаре по вопросу о многонациональном составе (Любляна, 8-21.06 1965 г.), материалы которого также рассматривались Специальным докладчиком отмечалось:
"Государства должны оказывать особую поддержку тем видам автономного самовыражения, которые являются предметом обсуждения, не только с помощью законодательных мер, но и с помощью официальных и неофициальных мер в целях сохранения и умножения культурного наследия страны..." Все согласились с тем, что с этой точки зрения весьма полезную работу могли бы провести министерства культуры или художественные советы, располагающие необходимой документацией и координирующие культурную деятельность, а также поощряющие возрождение традиций и обычаев, представляющих интерес как в национальном, так и в международном праве [Капоторти 1979:42].
На основе этих и других материалов, предоставленных правительствами, Специальный докладчик рассмотрел общую политику, проводимую правительствами в отношении культур меньшинств, политику в области образования и политику в области развития литературы и искусства для сохранения их обычаев и правовых традиций.
Обсуждая принципы общей политики в области защиты культуры меньшинств Специальный докладчик счел своим долгом напомнить содержание некоторых статей Декларации о принципах международного культурного сотрудничества, принятой Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 14-ой сессии в 1966 г., в частности Ст.1, гласящую:
1. Каждая культура обладает достоинством и ценностью, которые следует уважать и сохранять.
2. Развитие собственной культуры является правом и долгом каждого народа.
3. В их богатом многообразии, разнообразии и взаимном влиянии все культуры являются частью общего достояния человечества' [Капоторти 1979:64].
Он приводит также перечень правовых документов, регулировавших вопросы охраны культуры меньшинств: конституции некоторых стран, имеющие специальные статьи (Индия, Пакистан, Венгрия, Югославия, ЧССР, Филиппины, Судан), двусторонние международные договоры (Австрия-Италия, 1946г.; Индия-Пакистан, 1950 г.; ФРГ-Дания, 1955 г. и др.), законы о коренном населении (Новая Зеландия - закон о маори 1974 г.; Канада, Австралия; страны, ратифицировавшие Конвенцию МОТ N 107 о коренном населении).
При обсуждении политики в области образования Специальный докладчик отмечает, что эта политика "является ключевым элементом при оценке положения лиц, принадлежащих к группам меньшинств, в отношении их права на пользование своей культурой" [Капоторти 1979:66].
В большом числе обследованных стран дискриминация в области образования запрещена конституцией, или специальным законом, однако эта проблема до сих пор не нашла адекватного отражения в международных документах. Единственным документом на уровне мирового сообщества, касающимся, правда, не всех групп меньшинств, а лишь коренного населения, и содержащим специальный раздел о правах в области языка и образования являлась упомянутая Конвенция МОТ № 169 1989 г. (среди региональных инструментов международного права к этому времени уже существовали резолюция по Хартии Европейского Сообщества о региональных языках и культурах и по Хартии о правах этнических меньшинств, или так называемая резолюция Арфе от 16 октября 1981 г. и резолюция 0 Языках и культурах региональных и этнических меньшинств в европейском Сообществе от 30 октября 1987 г., известная как резолюция Кгайперса"). Важность этого документа для разработки концепции охраны культуры меньшинств не может недооцениваться.
Поскольку группы коренного населения в нашей стране в подавляющем большинстве случаев могут рассматриваться как уязвимые группы то разработка концепции охраны культуры коренного населения получает приоритетный характер.
Обсуждая проблемы политики в области развития литературы и искусства Специальный докладчик отметил, что мероприятия, проводимые государствами в этих целях включают:
"- публикацию и перевод книг;
- финансовую помощь писателям;
- учреждение специализированных издательств;
- создание специальных культурных отделов для групп меньшинств в департаментах культуры;
- работу по изучению разговорного языка;
- организацию драматических и художественных студий, танцевальных и фольклорных коллективов, музыкальных обществ;
- организацию фестивалей искусства, выставок, фольклорных праздников" [Капоторти 1979:70-72].
В области распространения культуры также необходимы правительственные программы поддержки и финансирования, поскольку группы меньшинств сами часто не располагают современными средствами и информационными системами, обеспечивающими эффективное распространение.
Помимо традиционных средств - библиотек, музеев, печати, театров, важную роль играют радио и телевидение, новые информационные технологии - банки данных и сети ЭВМ, средства спутниковой связи и дистанционного обучения и т.п.
Распространению культуры способствует деятельность культурных ассоциаций, советов и комитетов, творческих союзов и т.д. В ряде стран принимаются меры по распространению культуры этнических групп с помощью этих средств и методов. Например, в Дании немецкое меньшинство пользуется сетью своих библиотек, финансируемых из правительственных фондов. Правительство Швеции заявило, что оно рассматривает использование в передачах по радио и телевидению языка и культуры саамов как жизненно важное условие для сохранения их национального самосознания. Сохранению правовых традиций групп меньшинств, являющихся частью соционормативной культуры этноса, препятствует тенденция применения единообразных для всех граждан правил. Однако в странах, где областям, в которых сконцентрирована та или иная группа меньшинств, предоставлена политическая автономия, вопросы частного права нередко входят в компетенцию местных законодательных органов. Примерами являются законодательные системы Ганы, Ирана, Нигера, Малайзии.
Поиску эффективных форм обеспечения прав меньшинств ООН стала уделять особое внимание в конце 1980-х - начале 1990-х годов. В 1992 году была принята Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. Спустя год рабочая группа по коренному населению Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств разработала проект Декларации по правам коренных народов.