К сходным результатам приводит и анализ оснований конфликта между правами личности и коллектива. Так называемые пассивные коллективные права (то есть права, не требующие специальной организационной активности от представителей меньшинств) требуют определения критериев членства в группе, после которого государственные органы управления обретают возможность распределения фондов и ресурсов. В условиях дефипитарного государства при острой нехватке ресурсов (финансовых, материальных, кадровых и т.д.) становится необходимой также разработка критериев и способов ранжирования групп по степени приоритетности в получении ресурсов. Вторая из названных выше проблем – проблема определения субъекта права - с очевидностью включает обе только что названные задачи. Предлагаемые ниже операциональные подходы к решению этих двух взаимосвязанных задач не могут не носить предварительного характера в силу уже отмеченной фундаментальности проблемы и ее неразработанности в международном праве и правовых системах государств, подписавших Конвенцию МОТ № 169.
Во введении уже было сформулировано операциональное определение групп меньшинств и перечислены критерии определения уязвимых групп. В условиях дефицитарного общества, то есть того типа общества, к которому еще длительное время будет относиться Россия, эффективная деятельность по защите культуры меньшинств обеспечивается точным выбором групп, культура которых нуждается в первоочередной поддержке и защите. Определено, что такими группами являются общности, находящиеся в условиях социоструктурной депривации (виктимизации). Данные социологических исследований убеждают нас в том, что в таких условиях находятся практически все коренные народы Севера [Донской 1987; Здравомыслова, Козлов 1987: 117]. Это обстоятельство заставляет нас в рамках обзора международно-правовых проблем защиты культуры меньшинств выделить особую группу меньшинств - коренное население - и рассмотреть специфику международно-правового регулирования проблем этой категории населения.
В международной практике правовой защиты коренного населения были приняты и реализованы программы ЮНЕСКО "Человек и биосфера" и "Всемирное наследие природы и культуры" (утверждена в СССР в январе 1989 г.), а также "Конвенция о коренных и ведущих племенной образ жизни народов независимых стран" № 169 от 07 июня 1989 г., утвержденная Генеральной конференцией Международной Организации Труда при участии СССР. Отказ от патернализма, решения центральными ведомствами вопросов, затрагивающих жизненно важные стороны бытия коренных народов, связан с правом политического выбора (самоуправление) и правом на землю и ресурсы. В США и Канаде земля, принадлежащая тому или иному племени, отчуждается под промышленное освоение лишь по согласованию с коренным населением в результате заключения договора правительства с советом племени и в соответствии с нормами аборигенного права. Жесткий экологический контроль со стороны общественности, ученых, а также коренного населения заставляет Федеральное правительство на конкурсной основе отбирать наиболее безопасные проекты освоения. Возможный ущерб оценивается и возмещается владельцам земли (племени). Отказ от патерналистской политики в отношении коренных народов зафиксирован в разделе "Общая политика" Конвенции 169 (ст.б) в соответствии с положениями которого правительства:
а) проводят с заинтересованными народами консультации через посредство соответствующих процедур и, в частности, через их представительные институты, всякий раз, когда рассматриваются вопросы о принятии законодательных или административных мер, которые могут их затрагивать непосредственно;
б) создают процедуры, посредством которых указанные народы могут свободно, по крайней мере в не меньшей степени, чем другие слои населения принимать участие в принятии решений на всех уровнях в выборных учреждениях и в административных и иных органах, ведающих политикой и программами, которые затрагивают эти народы;
в) создают предпосылки для полного развития собственных учреждений и инициатив этих народов и при необходимости представляют средства, требующиеся для этих целей.
В статье 7 Конвенции предусматривается право этих народов "решать вопрос выбора собственных приоритетов для процесса развития, поскольку он затрагивает их жизнь, убеждения, территории, учреждения и духовное благополучие, и осуществлять контроль, по мере возможности, за собственным экономическим, социальным и культурным развитием". Кроме того, они участвуют "в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ национального и регионального развития, которые могут затрагивать их непосредственно". В этой же статье отмечается, что приоритетным вопросом в планах всестороннего экономического развития населяемых коренными народами территорий является "улучшение условий жизни и труда и повышение уровня здравоохранения и образования этих народов". Специальные проекты по развитию этих территорий осуществляются на основе и с учетом результатов исследований с целью оценки влияния планируемой деятельности на социальную, духовную и культурную самобытность народов. Конвенцией признается право собственности и владения на земли, которые традиционно занимают коренные народы (раздел П. Земля), а также предусматриваются специальные меры для охраны прав этих народов на природные ресурсы, относящиеся к их землям. Статьей 23.1 Конвенции (раздел IV. "Профессиональная подготовка, кустарное производства и сельские ремесла") предусмотрено, что "кустарные, сельские и общинные производства, а также виды деятельности соответствующих народов, такие как охота, рыболовство, капканная охота и собирательство, должны получать признание в качестве важных факторов сохранения их культуры... Правительства, при участии этих народов, в необходимых случаях обеспечивают развитие таких видов деятельности и содействие им" [МОТ 1989:8]. Проблемам в области языковой политики и образования отведен специальный раздел Конвенции (раздел VI. Образование и средства общения. Статьи 26-31), содержание которого будет изложено при рассмотрении языковых прав меньшинств.
Важные материалы, иллюстрирующие весь спектр подходов международного сообщества к решению проблем защиты культуры коренного населения, содержатся в рабочих материалах Комитета по пересмотру Конвенции 107 Международной Конференции Труда (учрежден 02.06.1988). На 17 заседаниях Комитета обстоятельно обсуждались понятийно-терминологические аспекты понятия "коренное население", рассматривались поправки к тексту Конвенции от представителей правительств, неправительственных организаций и предпринимателей. В частности, в докладе госпожи Адамсон (консультант предпринимателей США) подчеркивалось, что "сегодня во многих странах наиболее уязвимой частью общества является коренное и другое население, ведущее племенной образ жизни". По мнению докладчицы, оно "настолько обособленно, что концепция социального партнерства к нему неприменима. Ему угрожает распад и, возможно, даже исчезновение, поскольку оно не в состоянии противодействовать прямой или косвенной дискриминации по отношению к его социальным, культурным и экономическим интересам". Являясь членом делегации предпринимателей США и представителем племени ирокезов, она выразила уверенность, что для преодоления сложившегося положения необходимо, "чтобы коренное население могло осуществлять свои права на организацию, чтобы признавались его организации и права на участие в затрагивающих это население решениях".
Помимо перечисленных международных документов при разработке проблемы коллективных прав меньшинств и коренных народов следует учесть материалы рабочей группы ООН по вопросам коренного населения (учреждена Экономическим и Социальным Советом ООН в 1982 г.), подготавливающей Всеобщую Декларацию по правам коренных народов, Международной конференции неправительственных организаций по вопросу об индейцах в Америке (Женева 1977, 1987), Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам "Коренное население. Глобальное стремление к справедливости" [Коренное население 1990], а также материалы международной Группы по правам меньшинств, опубликовавшей более 80 монографий и отчетов о положении меньшинств.
Гражданские и политические права
С точки зрения специалистов в области международного права, содержащиеся во Всеобщей Декларации прав человека нормы объединяются в четыре группы:
1) элементарные права и свободы; 2) гражданские права; 3) политические права и свободы; 4) экономические, социальные и культурные права [Шестаков 1986:6].
В первую группу – элементарных прав и свобод – включаются статьи Декларации, гарантирующие:
- права на жизнь, свободу, неприкосновенность (статья 3);
- свободу от рабства (статья 4);
- запрет пыток, или жестокого бесчеловечного обращения или наказания (статья 5);
- равенство перед законом (статья 7);
- процедурные гарантии правосудия и связанные с ними права (статьи 8-11);
- защита от произвольного вмешательства в личную и семейную жизнь и от посягательства на честь и репутацию, неприкосновенность жилища, переписки (статья 12).
Вторая группа – гражданские права– охватывает:
- право личности на признание ее правосубъектности (статья 6); свободу передвижения и выбора места жительства (статья 13);
- право на убежище (статья 14);
- право на гражданство (статья 15);
право вступать в брак и основывать семью (статья 16);
право владеть имуществом (статья 17).
К политическим правам и свободам обычно относят:
- свободу мысли, совести и религии (статья 18);
- свободу убеждений и их выражения (статья 19);
- свободу мирных собраний и ассоциаций (статья 20);
- право принимать участие в управлении страной (статья 21).