Провозглашение этого принципа, как об этом уже упоминалось выше, делает особенно важным вопрос, какое конкретное содержание отражается в понятии "народ", используемом в цитированных документах. Подчеркнем, что речь здесь идет не о социологическом, этнологическом, или каком-то ином внутридисциплинарном определении этого понятия, но о дефиниции, оказывающейся адекватной контекстам уже существующих документов международного права. Четкого и общепризнанного определения этого понятия в международном праве мы не обнаружим. Большинство используемых определений констатируют наличие объективных (культурно-исторических, языковых) и субъективных (желание быть вместе, прокламируемая принадлежность) связей, что не позволяет разграничить это понятие с понятием "этническая группа". Между тем, право на самоопределение признается лишь за "народами"; "этнические группы" в соответствии с международно-правовыми нормами могут претендовать лишь на права меньшинств.
По-видимому, разработка и использование на практике компромиссных форм суверенитета и государственности (самоуправления) является одним из наиболее продуктивных путей для решения проблемы прав меньшинств. Глобализация коммуникативных, транспортных и экономических систем приводит ко все большей зависимости государств друг от друга, размывает их реальную суверенность. Сосуществование на одной территории- различных форм суверенитета (ограниченный, дуальный, функциональный суверенитет и т.д.) представляет собой новую гибкую форму взаимодействия между центральным, региональным и автономным правительствами, каждое из которых обладает определенной долей суверенитета. Принципы равенства и соблюдения прав как индивидуальных, так и коллективных, должны осуществляться в реализации адекватных форм самоуправления, важное место среди которых занимает автономия.
Поскольку многие меньшинства сегодня выступают на международной арене как "квази-юридические субъекты" [Hatfield-Lyon 1991] и в качестве международных организаций обретают статус субъектов международного права, правительствам необходимо считаться с этой новой реальностью и не отвергать с порога претензии многих групп меньшинств на самоопределение. Форма самоопределения должна находиться на основе норм международного права и в результате консенсуса между всеми заинтересованными сторонами. Таким образом, успех решения проблем меньшинств зависит сегодня от выработки эффективных правовых инструментов, гарантирующих на международном уровне охрану прав меньшинств различных типов. Обсуждение объемов прав, гарантируемых меньшинствам различных типов, должно явиться следующим шагом в решении проблемы меньшинств. Одним из средств, смягчающих противоречия между принципами самоопределения и территориальной целостности государств, становится автономизация и другие формы "парциального суверенитета". Рассмотрим эти формы, хотя даже само их существование в рамках международного права можно оспорить.
Глава 4. АВТОНОМИЯ КАК ФОРМА САМООПРЕДЕЛЕНИЯ
Понятие "автономия" в международном праве
Как уже отмечалось, в тексте резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 2625 (XXV) от 24.10.1970 г. самоопределение не рассматривается как обязательное становление независимого государства.; другими формами, самоопределения могут явиться "ассоциация или интеграция с независимым государством, или любой другой политический статус, свободно определяемый народом..." Позднее стала преобладать иная позиция, в которой самоопределение и независимость стали практически приравниваться друг другу. Эта тенденция идет в противоположном направлении уже описанной здесь эволюции понятия "суверенитет", поскольку синонимизация самоопределения с государственной независимостью плохо совмещается с появившимися гибкими формами "ограниченного", "разделенного", и "функционального" суверенитета. Кроме того, если понятие "самоопределение" начинает трактоваться исключительно как становление независимого государства, правительства всех полиэтнических государств будут рассматривать его как опасное.
Понятие "автономия" не имеет общепризнанного определения в международном праве, хотя сам термин, оставаясь относительно новым для данной дисциплины, уже успел обрести собственную, не лишенную противоречий, историю. В конце 1980-х гг. его содержание активно обсуждалось в связи с переговорами в Кэмп-Дэвиде, провозглашенной целью которых было установление "полной автономии" для жителей западного берега реки Иордан и сектора Газа, а также в связи с предоставлением статуса автономии земле басков и Каталонии в испанским правительством и Маршалловым островам правительством США [Hannum, Lillich 1980:858].
Само понятие входит в предмет международного права лишь постольку, поскольку центральные правительства различных государств оказываются каким-нибудь образом связанными международными обязательствами при устройстве автономии. Спектр возможных форм самоуправления между полным подчинением центральной власти и полной независимостью чрезвычайно широк, как это показывает опыт различных несуверенных политических образований и территорий и федеральных государств; объемы прав, представляемых центральной властью региональному правительству также колеблются в широких пределах (в Главе 2 уже были кратко охарактеризованы такие формы политического устройства как международные территории, протектораты и ассоциированные государства, существенно различающиеся по объемам самоуправления). ществуют как специализированные типы автономии (самоуправление в области культуры, или в области религии, или образования), так и неспециализированные, в которых автономные функции сосредоточиваются в сфере общего управления территорией (административная и политическая автономии). В каждом конкретном случае, за исключением крупных федеративных государств (России, Малайзии, Нигерии и др., где попытки найти универсальное решение для всех субъектов федерации обусловлены остротой конкуренции за ограниченные ресурсы), найденные решения обычно отражают компромисс между потребностями меньшинства и центрального правительства и, поскольку потребности, например, языковых и религиозных меньшинств существенно различны, найденные формулы федерализма, или автономизации также оказываются разными. Обычно термином "автономия" обозначают независимость действий на внутригосударственном уровне (см. Глоссарий), в то время как оборона и внешняя политика оказываются в ведении федеральных органов власти, однако известен ряд случаев, когда у регионального Правительства существует право заключения международных соглашений в областях культуры и экономики. Оценить степень независимости того или иного автономного образования можно в ходе анализа распределения властных полномочий между центральным и местным правительствами в трех главных ветвях власти - Законодательной, исполнительной и судебной. В большинстве известных сегодня автономных устройств существуют исполнительные органы власти и глава администрации (губернатор, президент, премьер-министр и т.п.), который может быть независимым от законодательной власти (как, например, в США), либо, напротив, ответственным перед ней (как в британской парламентской модели).
В отношении исполнительной власти известные автономные единицы варьируют по следующим параметрам:
1) политической функции главы администрации: чьим представителем является этот глава - центральной, либо местной власти; кем и как он избирается;
2) ответственности главы администрации: осуществляет ли он распоряжения и законы центрального правительства, либо оно имеет специальный аппарат, обеспечивающий соблюдение его законов;
3) законодательной власти главы администрации: есть ли у него право вето, или иная функция контроля над местной (или центральной) законодательной властью;
4) степени контроля местной власти над национальной в таких областях как внешняя политика и оборона;
5) наличию и степени развития местной полиции и отношениям между службами местной и национальной безопасности [Hannum, Lillich1980:861].
Значительное число автономных образований располагает также собственными законодательными органами, хотя их функции (подготовка законов, декретов, распоряжений), как и наименования различаются (легислатура, Совет, парламент и т.д.). Специализированные автономии (культурные и языковые, как, например, у бельгийских языковых сообществ) обычно не обладают собственной законодательной властью.
Помимо таких специфических областей законотворчества как законы о земле и недрах, законы о налогообложении и социальных службах, степень независимости местной законодательной власти может оцениваться по следующим параметрам:
1) является ли местная законодательная власть одной из основных, передавшей часть своих функций центральной, или, напротив, она наделена так называемой "остаточной властью";
2) существует ли у центрального правительства право вето по отношению к местным законодательным, либо исполнительным властям;
3) может ли местная власть вносить поправки в свою конституцию или основные законы независимо от центра, или центральное правительство должно одобрить поправку до ее включения в корпус местного права?