Что касается судебной власти, то весьма часто судебная система автономии включается в качестве нижнего уровня в общую судебную систему государства, сохраняя иногда при этом относительную независимость, например, в вопросе выборов судей. Соотношение местной и общенациональной юрисдикции широко варьирует от государства к государству, хотя гражданское, уголовное и административное право достаточно часто оказывается в ведении местных судов, что не исключает апелляции к судам национального уровня.
Субъектность в отношении международного права, как правило, формируют три сферы контроля местной власти, а именно, контроль над вооруженными силами и обороной, контроль над международными отношениями и способность заключать с согласия центрального правительства, либо без него международные договоры. Обычно автономное правительство не контролирует вопросы обороны (известные исключения в истории международного права - Кипр, Шанхай и острова Кука). Сфера внешней политики также оказывается почти исключительно в ведении центра, хотя в ряде случаев по некоторым вопросам предусматриваются консультации с автономией (исторические примеры - тихоокеанские подопечные территории США; право вето у Данцига в отношении определяемой польским правительством внешней политики этого свободного порта) [Hannum, Lillich1980:874]. Арабские эмираты, баскская автономия, Гренландия, швейцарские кантоны по Конституции 1848 года имеют право заключения международных договоров в сферах экономики и культуры. Некоторые автономии располагают собственной полицией или силами безопасности.
Вопросы земельной собственности и контроля над природными ресурсами и недрами относятся к наиболее острым, и обычно власть автономий в этих вопросах остается ограниченной. Контроль над этими сферами принадлежит обычно автономным правительствам только в случаях политической автономии (Эритрея, некоторые из арабских эмиратов, Гренландия по акту о самоуправлении 1978 г.). Напротив, управление в сферах социальных услуг (здравоохранение, образование, социальная помощь) довольно часто является прерогативой местного правительства.
Сфера языка и образования является зачастую настолько важной для удовлетворения интересов и потребностей меньшинств, что именно права в этих областях становятся фокусом борьбы и наиболее часто передаются в компетенцию местных властей. Например, в случае Аландских островов права в сфере образования, в частности использование шведского как языка школьного обучения явились главной причиной движения за большую автономию.
В сферах финансов, установления таможенных тарифов и экономики большинство автономий, за исключением ассоциированных государств не имеют собственных отдельных от центрального правительства полномочий, хотя сбор налогов может быть делегирован местным органам. Банковская система и эмиссия денег находятся в ведении центральной власти. Напротив, право устанавливать и собирать местные налоги, как правило, принадлежит правительству автономии. Иногда суммы отчислений в государственную казну и государственных дотаций региону оговариваются в специальных соглашениях (баскская автономия). У ряда автономий существуют привилегии в области налогообложения (примером может служить Российская Федерация).
Специализированные автономии неполитического характера (культурная, языковая и религиозная) устраиваются для защиты соответствующих сфер жизни меньшинств от вмешательства центрального правительства. В ведении управленческих структур таких образований могут находиться и вопросы, связанные с местным налогообложением, образованием и социальным обеспечением, однако, как правило, все они ограничиваются целями поддержания местных языка, обычаев и религиозных практик.
Особый случай представляют дисперсно расселенные меньшинства, для охраны прав которых используются специальные формы самоуправления - национально-культурная автономия, и персональная автономия. Относительно последней можно утверждать, что несмотря на развитую теорию, созданную австромарксистами (главным образом, работами К.Реннера и О.Бауэра), опыт практического применения этой формы остается весьма ограниченным и исчерпывается, насколько нам известно, коротким периодом, а точнее попыткой ее использования в Дальне-Восточной Республике и законодательной деятельностью украинской Рады в 1918 г.. Тем не менее, эту форму нельзя сбрасывать со счетов, тем более что она активно пропагандируется и внедряется в России, если судить по наличию разнообразных законопроектов. Однако на практике гораздо чаще используется национально-территориальная автономия, к рассмотрению которой мы переходим.
Этнотерриториальный федерализм в России: история и современность
Рассмотрение истории этнотерриториального федерализма в России в данной работе может считаться оправданным лишь при том условии, что фокусом такого рассмотрения станут проблемы защиты меньшинств; федерализм в России и даже Этнотерриториальный федерализм - тема значительно более широкая и выходит за рамки ставящихся в этом исследовании задач. Своеобразие положения проживающих в России групп меньшинств (различия в характере расселения, статусе и т.д.) заставляет исследователей использовать типологии, максимально учитывающие это своеобразие.
Многонациональная российская империя была унитарным государством, власть в котором была сосредоточена в руках монарха. В сфере национальной политики это означало практически полное отсутствие каких-либо национальных прав для нерусских народов при требовании абсолютной лояльности царскому правительству. Исключениями, да и то со многими оговорками являлись лишь Польша[2]и Финляндия[3]. Основная нация, отождествляемая с государством - русские - составляла к началу века лишь 43 % населения; остальные 57 % не имели политического представительства. Русификаторская политика правительства не оставляла надежд для нерусских наций на равноправное участие в управлении.
Известно, что национальная периферия Российской империи приняла самое активное участие в революции 1905-07 гг., а во многих регионах волна социальных и национальных конфликтов предваряло ее; в результате уже в 1904 г. были сняты некоторые меры, направленные на русификацию населения западных земель, как например, запрет печати латинским шрифтом на литовском языке, указ о веротерпимости, устранявший дискриминацию неправославных конфессий и ряд уступок в области использования национальных языков. Кроме этого, Манифест 17 октября вместе с гарантией гражданских прав и свобод создавал возможность развития национальных организаций. Вследствие этого многие национальные движения оформились в новые национальные партии, которые требовали проведения демократических реформ и культурной и политической автономии. Значительно политизировались национальные движения в Королевстве Польском, Финляндии, Прибалтике, а позднее - на Украине, в Белоруссии и в Закавказье. Активизация национальных организаций нерусских народов в период правления Временного правительства с февраля по октябрь 1917 г. привела к признанию независимости Польши, автономизации Эстонии, Латвии, Украины и Закавказья, восстановлению урезанных в межреволюционный период конституционных прав и свобод Финляндии.
Позиция большевиков по национальному вопросу первоначально не была проработанной, она стала формулироваться с 1912 г. и впоследствии неоднократно менялась. Можно утверждать, что руководство партии проводило нейтралистскую политику (выражаемую в лозунгах пролетарского интернационализма, диктатуры пролетариата, подчинения национального вопроса классовой борьбе и т.п.), лишь тактически выдвигая лозунги национального самоопределения, порожденные потребностью в поддержке партии в нерусских регионах. С приходом партии к власти была принята и тактика федерализма как переходного пути к централизму. В формулировке Сталина это звучало следующим образом:
"Федерализму в России суждено, как и в Америке и в Швейцарии, сыграть переходную роль - к будущему социалистическому унитаризму."[4]
Впервые понятие "федерация" в качестве юридического понятия встречается в резолюции III Съезда Советов "О федеральных учреждениях Российской республики", позднее подтвержденной в программе партии, принятой на VIII съезде РКП(б). В ней указывалось, что коммунисты России как одну из переходных форм на пути к полному единству и что партия поддерживает федеративное объединение государств, организованных по советскому типу.[5]
Первая Конституция РСФСР, принятая в 1918 г., мало что добавила к положениям цитированным выше положениям; согласно ей советское государство делилось на территории, именуемыми национальными республиками и автономными национальными областями. Ниже приводятся краткие справки по каждой из автономий.
Все рассмотренные во Введении типологии оказываются полезными при решении различных проблем, связанных с определением и выявлением потенциальных бенефициантов международного и государственного законодательств в обрасти охраны прав меньшинств. Применительно к рассматриваемой здесь задаче (международно-правовые аспекты положения с правами меньшинств в Российской Федерации) более подходящей оказывается типология, принимающая за основу политическое л правовое положение группы и степень защищенности ее прав уже имеющимися правовыми инструментами.
Применительно к современной ситуации в России предлагаемая типология позволяет упорядочить специфические комплексы задач, встающие при правовом регулировании положения меньшинств конкретного типа. В основу типологии кладутся признаки наличия/отсутствия "своих" государственных институтов, решающих проблемы защиты культуры и языка данного меньшинства (по этому признаку на одном полюсе оказываются: