В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президенту предоставлено право вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции). С соблюдением последнего условия Президент Российской Федерации уполномочен объявлять и о введении на территории России чрезвычайного положения (ст. 88 Конституции). Указы о введении военного, а также чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации.
Режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения определяются федеральными конституционными законами. К настоящему времени такого рода акт принят о чрезвычайном положении (30 мая 2001 г.). В нем конкретно определены цели введения чрезвычайного положения, содержание указа Президента, особенности деятельности Федерального Собрания РФ в этих условиях, срок действия чрезвычайного положения, меры и временные ограничения, принимаемые при этом, содержание особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение и др. В случае введения чрезвычайного положения об этом уведомляются и информируются ООН, Совет Европы, сопредельные государства.
6. Президент обладает и иными полномочиями, вытекающими из его статуса как главы государства. К таким полномочиям относятся решение вопросов гражданства, предоставления политического убежища; награждение государственными наградами Российской Федерации, присвоение почетных званий Российской Федерации и высших специальных званий; осуществление помилования.
Конституция отнесла к полномочиям Президента право назначения всероссийского референдума (п. «в» ст. 84). По Конституции РСФСР 1978 г. это полномочие было закреплено за законодательными органами. Верховный Совет объявлял всероссийский референдум, назначенный по решению Съезда народных депутатов, или по требованию не менее чем одного миллиона граждан, либо не менее одной трети от общего числа народных депутатов Российской Федерации.
Президент, как уже отмечалось, назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом, устанавливающим круг субъектов, по инициативе которых Президент может назначить референдум, и порядок назначения. Президент не отнесен законом к числу субъектов, могущих инициировать назначение референдума.
Для выполнения своих полномочий Президент формирует Администрацию Президента РФ, что закреплено на конституционном уровне (п. «и» ст. 83). Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в Положении об Администрации Президента РФ, утвержденном Указом Президента от 2 октября 1996 г. (с последующими изменениями и дополнениями).
Администрация по своему правовому статусу является государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента.
Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.
Положение об Администрации Президента Российской Федерации определяет основные задачи и функции всех входящих в состав Администрации структурных подразделений.
2.2 Полномочия Президента России по воздействию на
исполнительную власть
Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах самой Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти[22].
Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с самой процедуры назначения Председателя Правительства РФ.
Согласно п. «а» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ. С одной стороны, данное полномочие Президента РФ, возможно, направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ, кандидатура Председателя которого согласовывается, с другой стороны, данное полномочие Президента РФ лишает парламент права самостоятельно формировать Правительство и оставляет ему лишь право выбора одной из предложенных кандидатур его Председателя.
Из комплексного рассмотрения процедуры назначения следует, что Председателем Правительства РФ будет именно то лицо, которое Президент РФ решит видеть на этой должности, независимо от согласия Государственной Думы. Во-первых, ст. 111 Конституции РФ предоставляет Государственной Думе право отклонить лишь две представленные кандидатуры, поскольку в случае отклонения третьей Президент распускает Государственную Думу и самостоятельно назначает Председателя Правительства.
Таким образом, можно утверждать, что Президент РФ самостоятельно (с соблюдением установленной процедуры) назначает Председателя Правительства России.
Если рассматривать процедуру дальнейшего формирования Правительства России, то роль Президента РФ не ограничивается одним лишь назначением его Председателя. Согласно п. «д» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров.
При этом в Конституции РФ не установлен сам порядок назначения и не закреплены полномочия участвующих в назначении должностных лиц. Поскольку, как это установлено в случае утверждения Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства, каких-либо ограничений для отклонения Президентом РФ представленных Председателем Правительства кандидатур заместителей Председателя Правительства и федеральных министров не установлено, из смысла конституционных норм следует, что Президент РФ может отклонять эти кандидатуры бесконечно, пока не будет предложена устраивающая его кандидатура.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что Президент РФ фактически может самостоятельно формировать Правительство РФ.
Сам порядок управления Правительством РФ имеет двойственный характер. Это проявляется как в процедуре управления Правительством в целом, так и в управлении отдельными федеральными органами исполнительной власти.
В соответствии со ст. 113 Конституции РФ Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона РФ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федеральных конституционных законов от 31.12.1997 № 3-ФКЗ, от 02.03.2007 № 3-ФКЗ)[23] (далее - ФКЗ «О Правительстве») Председатель Правительства РФ в рамках организации работы Правительства ведет его заседания, обладая правом решающего голоса. Регламент Правительства РФ уточняет эти положения, закрепляя то, что председательствующим на заседаниях Правительства является Председатель Правительства (п. 35).
Вместе с тем п. «б» ст. 83 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право председательствовать на заседаниях Правительства. Статья 31 ФКЗ РФ «О Правительстве РФ» в дополнение к названному полномочию предоставляет Президенту РФ право председательствовать и на заседаниях Президиума Правительства РФ.
В Законе не уточняется объем полномочий, которыми обладает Президент РФ, председательствуя на заседаниях Правительства. Следовательно, объем этих полномочий определяется теми правами, которыми наделен председательствующий в соответствии с законодательством. Также законодательно не определен статус Председателя Правительства, присутствующего на заседании Правительства РФ под председательством Президента.
В соответствии со ст. 32 ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент РФ непосредственно и через федеральных министров руководит деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти.
Интересно проследить эволюцию положений названной статьи. В первой редакции ФКЗ «О Правительстве РФ» Президент России как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ в соответствии с законодательством наделялся полномочиями по «направлению деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий».
С принятием новой редакции ФКЗ от 19 июня 2004 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» эта статья претерпела следующие смысловые изменения:
1) Президент РФ был наделен правом руководства (не направления деятельности) названными органами, причем без ссылки на особенности осуществления полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;
2) Президент РФ получил право назначать руководителей этих органов;
3) Президент РФ получил право утверждать по представлению Председателя Правительства РФ положения об этих органах;
4) статья предоставила Президенту РФ право расширять полномочия в рамках осуществления функций Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ и Председателя Совета безопасности РФ;
5) Правительство РФ вместо права осуществления руководства названными органами (как это было в первой редакции) получило право лишь координировать их деятельность[24].