К числу дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Закон возложил на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более круга ее участников.
Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории).
Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокуратуре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. До сих пор не ясна цель реформирования прокуратуры. При ее определении необходимо было использовать исторический опыт развития законодательства.
В Конституции РФ следовало бы предусмотреть самостоятельный раздел, посвященный прокуратуре как самостоятельному органу государственной власти. Это позволило бы обеспечить независимость указанной структуры от каких-либо иных государственных органов.
Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей.
Длительная неопределенность в решении указанных вопросов порождает предложения противников прокуратуры ограничить или вовсе исключить осуществление прокуратурой предварительного расследования для устранения использования прокуратуры в политических целях как органа уголовного преследования. Однако сторонники данной позиции забывают о том, что любой иной орган, наделенный функцией предварительного расследования, также будет политически ангажирован, если не определить четко позицию его независимости и самостоятельности в системе ветвей государственной власти.
Научные исследования и прокурорская практика свидетельствуют, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов <91>. Прокуратура должна стать самостоятельной, единой, централизованной системой органов государственной власти с четко закрепленным правовым статусом в Основном законе страны и специальном федеральном конституционном законе. Нужно конституционно обеспечить реальную независимость прокуроров субъектов РФ, установив, что порядок назначения и освобождения кадров прокуратуры относится исключительно к ведению Российской Федерации.
--------------------------------
<91> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 132.
На конституционном уровне необходимо определить основные формы взаимодействия прокуратуры с Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции, судами арбитражной системы, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам.
Пересмотра требует положение ч. 1 ст. 93 Конституции РФ, закрепляющей за судами обязанности давать заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Указанная функция не является по своему содержанию судебной. Это элемент уголовного преследования, относящийся к компетенции следственных органов и прокуратуры. Следовательно, соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения в адрес главы государства должно обеспечиваться Генеральным прокурором РФ. В этой связи нельзя согласиться с мнением П. Кулагина, считающего, что органы прокуратуры должны занять свое место "под крылом" президента, стать органом президентской власти.
В ходе проведения административной реформы и по мере развития в России рыночной экономики, демократии и утверждения основополагающих принципов правового государства, в том числе развития системы специализированных судов, повышения практической значимости института уполномоченного по правам человека, создания действенной системы контрольных органов и надлежащего исполнения ими своих функциональных обязанностей, надзорные функции прокуратуры будут сужаться, отвечая потребностям общества. Полагаем, что произойдет также и сужение подследственности, которое приведет к тому, что ответственность за расследование преступлений, раскрытие которых требует взаимодействия следственных, оперативно-розыскных и иных служб, перейдет с прокуратуры на иные правоохранительные органы, имеющие соответствующие службы и возможности.
Независимо от возобладания тех или иных тенденций в развитии законодательства о прокуратуре, важнейшей задачей представляется сохранение и признание прокуратуры в системе российской государственности в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций.
Глава 2. РЕАЛИЗАЦИЯ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ В УСЛОВИЯХ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
§ 1. Развитие общенадзорной функции российской прокуратуры
По своей природе и содержанию (в каждом из направлений деятельности органов прокуратуры) прокурорско-надзорная власть выражается в различных формах. Обладая общими признаками государственной власти, прокурорско-надзорная власть имеет ряд специфических черт: независимость от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и т.д. (характер и объем властных полномочий прокурора может изменить только представительный, законодательный орган страны); обусловленность применения власти правонарушением (власть прокурора реализуется, как правило, в связи с нарушением закона); многообразие правовых средств реализации власти (это объясняется широкой компетенцией органов прокуратуры по осуществлению надзора и разнообразием конкретных направлений прокурорско-надзорной деятельности); зависимость объема власти от степени социальной опасности правонарушения; реализация власти без административного вмешательства в оперативную деятельность соответствующих государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов местного самоуправления, военного управления, общественных объединений <92>.
--------------------------------
<92> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики. С. 84 - 85.
Следует отметить, что термин "общий надзор" в российском законодательстве не используется. Пришедшее ему на смену название "надзор за исполнением законов" не в полной мере соответствует его содержанию. Более точным для обозначения рассматриваемого вида прокурорского надзора было бы наименование "надзор за административно-распорядительной деятельностью" <93>. Что касается предыстории появления термина "общий надзор", то его истоки содержатся в петровском законодательстве. Прокурорский надзор первоначально распространялся на деятельность всех органов государственного механизма, и именно в этом состояла его "основная и почти единственная задача", как совершенно справедливо указал в свое время В.И. Веретенников <94>.
--------------------------------
<93> См.: Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская юстиция. 1999. N 3. С. 13.
<94> См.: Прокурорский надзор в СССР: Учебник для юрид. институтов и факультетов / Отв. ред. М.П. Маляров. М., 1966. С. 69.
В соответствии с п. 1 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции от 04.11.2005 N 138-ФЗ) предметом надзора за исполнением законов являются:
- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами перечисленных выше органов и организаций.
Таким образом, предмет прокурорского надзора представляет собой совокупность двух частей:
1) исполнение действующих законов органами и должностными лицами, осуществляющими административно-распорядительную деятельность;
2) обеспечение соответствия законам правовых актов этих же органов и должностных лиц.
Последний пункт расширяет предмет прокурорского надзора, ибо к числу правовых актов относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты.