Здесь следует особо изучить специфические черты, определяющие понятие прокурорско-надзорной деятельности.
Независимость прокурорской власти закреплена в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которому органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора. Независимость прокурора подкрепляется положением о том, что воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность <95>.
--------------------------------
<95> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под науч. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003. С. 51.
Прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок и предварительного следствия, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.
Положение о независимости прокурора имеет принципиальное значение, является признаком осуществления органами прокуратуры государственной власти.
Прокуратура РФ, согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", - единая федеральная централизованная система органов. В Законе подтверждено, что прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (п. 1 ст. 4). Данное положение является одним из составляющих признаков государственной власти.
Следует отметить, что в настоящее время прокуратура, по существу, один из немногих централизованных федеральных органов с подчиненностью нижестоящих структур вышестоящим. Этот признак прокурорской власти как ветви государственной власти отмечен в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации". Здесь же определяется порядок назначения прокуроров на должность, их подчиненность и основания освобождения от должности; полномочия по руководству системой органов прокуратуры и т.д.
Прокурорский надзор как форма осуществления прокурорской власти гарантирует обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Обеспечение законности, осуществляемое прокуратурой, заключается в надзоре за строгим, неуклонным соблюдением, исполнением норм права участниками общественных отношений <96>.
--------------------------------
<96> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 77.
Законом закреплены приоритеты в деятельности прокуратуры - прежде всего, защита прав и свобод человека и гражданина. Однако это не означает противопоставления прав граждан охраняемым законом интересам общества и государства, которое призвано служить именно человеку, соблюдению его конституционных и других прав и свобод.
Прокуроры в процессе надзорной деятельности вступают с поднадзорными органами в определенные отношения, регулируемые нормами права. Правоотношение является одной из ключевых правовых категорий, многие аспекты которой в юридической науке до настоящего времени относятся к числу дискуссионных. Однако большинством авторов под правоотношением понимается объективно возникающая в обществе особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством или гарантированном и охраняемом им в лице определенных органов.
Отношения, возникающие до закона, служат источником юридических норм, т.е. формируют общественную, а значит, и государственную волю. Правоотношения, вытекающие из юридических норм, в основе своей имеют юридический факт (фактический состав). Они реализуют государственную волю, содержащуюся в юридических нормах, носящих общий (безличный) характер, гарантируются и охраняются государством. Их особый волевой характер определяется тем, что государственная воля, независимо от субъекта правоотношения, выражается в юридических нормах, и индивидуальная воля участников правоотношений проявляется при их возникновении, изменении и прекращении. Государство в этом случае создает необходимые условия (экономические, политические и др.) для полной реализации этого вида правоотношений <97>. Если же нарушается мера свободы управомоченных или обязанных лиц, вступающих в правоотношение, государство (в том числе в лице органов прокуратуры) принимает принудительные меры к их обеспечению.
--------------------------------
<97> См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1998. С. 225.
Прокурорско-надзорное право определяет не только организацию и деятельность органов прокуратуры, но также связанную с этим деятельность других субъектов прокурорско-надзорных правоотношений. Следовательно, имеется совокупность норм права, регулирующих специфический вид однородных общественных отношений, возникающих в результате осуществления прокурорского надзора. Прокурорско-надзорные общественные отношения составляют самостоятельный предмет, требующий особого метода правового регулирования. Все те свойства, которые в теории права относятся к последнему: порядок установления прав и обязанностей, степень определенности предоставленных прав и обязанностей субъектов, характер правовых средств воздействия, оснований и процедуры их применения, - присущи и прокурорскому надзору <98>.
--------------------------------
<98> См.: Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики. С. 85.
Характерные особенности отношений в сфере прокурорского надзора определяются, прежде всего, положением прокурора, сущностью самих отношений, их субъективным составом и содержанием.
Положение прокурора. Прокурор, как правило, не обладает полномочиями распорядительного характера, императивными полномочиями он наделен в редких случаях (по отношению к следствию, дознанию и т.д., т.е. когда непосредственно устраняет правонарушение).
Сущность отношений. То обстоятельство, что прокурор, как правило, непосредственно не вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность с целью устранения нарушения закона, вовсе не препятствует наделению его полномочиями властного характера, например правом требовать принятия необходимых и своевременных мер к устранению правонарушения. Наоборот, возможность властного веления прокурора часто является необходимым условием эффективности прокурорского надзора. Однако власть (и немалая) должна предоставляться прокурору исключительно в целях осуществления надзора за законностью. Речь идет именно о властеотношении, властные полномочия у одной стороны не исключают связи субъектов взаимными правами и обязанностями.
Субъективный состав отношений. Прежде всего, субъектом последних является прокурор, который в обязательном порядке участвует в рассматриваемом правоотношении. Другими субъектами могут быть лица и организации, которые находятся в определенном положении в связи с реализацией предоставленных им прав или выполнением возложенных на них обязанностей в сфере прокурорского надзора.
Содержание отношений. Его образуют права, которыми обладают участники последних и обязанности, которые они должны выполнять. В теории права правоотношение определяется как связь его субъектов взаимными правами и обязанностями <99>.
--------------------------------
<99> См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. 2. С. 82.
По отраслевой принадлежности прокуратура является участником как конституционных, так и отраслевых (гражданских, гражданско-процессуальных, уголовных, уголовно-процессуальных, административных, трудовых и др.) правоотношений, о чем подробно будет сказано далее.
При рассмотрении правоотношений по отраслевой принадлежности большое значение имеет деление их на процессуальные и материально-правовые. Обычно осуществление прокурорского надзора связывается с процессуальной формой. Прокурорский надзор является процессуальной деятельностью по выявлению фактических обстоятельств правонарушения и восстановлению нарушенных прав. Прокурорская деятельность направлена на исследование материалов, фактических данных и т.д. с обязательным обеспечением соблюдения прав участников процесса. Как следствие, деятельность по осуществлению прокурорского надзора строго регламентирована Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и процессуальным законодательством.
Однако прокурорский надзор не может иметь только процессуальную форму, поскольку она свойственна любой правоприменительной деятельности и не является специфической формой прокурорского надзора. Прокурорский надзор включает в себя правоприменительный процесс, но не исчерпывается им. Это позволяет отнести прокуратуру к числу правоприменительных органов, но не отличает ее от них. Отличительным признаком прокурорского надзора является специфическая особенность правоприменительной деятельности - применение прокурорской власти в связи с нарушением закона или, точнее, правонарушением, что является, по мнению В.Д. Ломовского, материальным элементом в сфере прокурорского надзора <100>. Под материальным прокурорско-надзорным правоотношением он понимает такое правоотношение, при котором у прокурора существует обязанность установить правонарушение и право требовать его устранения, а у правонарушителя имеется обязанность устранить допущенное нарушение и право требовать от прокурора, чтобы он, применяя правовые средства прокурорского надзора, действовал в соответствии с законами, регулирующими его деятельность.