--------------------------------
<100> См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 1999. С. 52 - 53.
М.Н. Маршунов, отвергая наличие материальных правоотношений, указывает на то, что надзорные отношения возникают и развиваются параллельно со всеми другими, будучи одной из гарантий их должного осуществления <101>.
--------------------------------
<101> См.: Маршунов М.Н. Понятие прокурорско-надзорного правоотношения // Правоведение. 1982. N 4. С. 85.
В.Г. Даев также высказал сомнение относительно материальных прокурорско-надзорных отношений и отметил, что понятие "прокурорско-надзорное" означает то же, что и "прокурорско-процессуальное", однако вряд ли на этом основании "следовало бы прийти к выводу о том, что в случае совершения преступлений между государственными органами, осуществляющими уголовное судопроизводство, и правонарушителем возникает материальное уголовно-процессуальное отношение..." <102>.
--------------------------------
<102> Даев В.Г. Взаимосвязь уголовного права и процесса. М., 1982. С. 26.
Однако материальные прокурорско-надзорные правоотношения возникают независимо от того, какие органы государства устанавливают правонарушения, приводят в соответствие с законом противоправные действия (бездействие). "Материальные прокурорско-надзорные правоотношения возникают в результате правонарушения независимо от прокурора, и поэтому они объективны по отношению к его сознанию и действиям других органов и лиц, на которых распространяется надзор за исполнением законов. Напротив, процессуальные прокурорско-надзорные правоотношения носят по природе более субъективный характер. Они возникают в результате деятельности прокурора, направленной на установление объективно существующих фактов правонарушений, которые отражаются в сознании прокурора" <103>.
--------------------------------
<103> Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 64.
Следует согласиться с определением общественного значения материальных и процессуальных прокурорско-надзорных правоотношений, данным В.Д. Ломовским. Первые необходимы для разрешения конфликта между государством и правонарушителем в целях определения основных задач, которые приходится решать прокурору после обнаружения признаков правонарушения. Вторые нужны постольку, поскольку перед государством и прокурором стоит задача восстановления нарушенных прав, а для этого надо осуществить ряд действий по выяснению обстоятельств правонарушения, в связи с чем, по сути, возникают опосредующие эти действия процессуальные прокурорско-надзорные правоотношения.
В основе материальных и процессуальных прокурорско-надзорных правоотношений лежат фактические общественные отношения, которые также можно выделить путем абстрагирования.
Прокурорско-надзорные отношения - отношения охранительного типа. Отступающее от предписаний нормы права отношение является правонарушением либо просто бытовым отношением, нейтральным к праву. Охранительные правоотношения возникают как реакция государства и общества на неправомерное поведение субъектов права. Они служат для защиты нормального порядка отношений, устранения правонарушения и наказания правонарушителя.
Действующее законодательство о прокурорском надзоре предусматривает некоторую общую совокупность объективных и субъективных признаков, характеризующих противоправное опасное или вредное для государства и общества действие (или бездействие), допускаемое различными субъектами, за которое предусмотрена юридическая ответственность, а именно правонарушение <104>.
--------------------------------
<104> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 71.
Правонарушение как противоправное, виновное, общественно вредное деяние характеризуется двумя признаками. Во-первых, правонарушение - это правовая категория, которая употребляется в законе; во-вторых, материальная правовая категория, так как существует объективно, независимо от процессуального права и процессуальных норм прокурорского надзора. Правонарушение как материальная правовая категория является причиной возникновения прокурорского надзора, а прокурорско-надзорные процессуальные нормы применяются в целях установления фактических обстоятельств конкретных правонарушений, причин и условий, которые им способствовали.
В юридической литературе верно отмечается, что "основанием для использования прокурорами своей власти являются нарушения законов" <105>. Поэтому уже в момент готовящегося либо совершенного правонарушения у прокурора возникает обязанность по его выявлению и обеспечению единства законности, его право требовать восстановления нарушенных прав.
--------------------------------
<105> Прокурорский надзор в СССР. М., 1973. С. 19.
Авторам концепции судебной реформы очень хотелось бы лишить прокуратуру надзорных полномочий. Видимо, это и должно когда-то случиться. Но по законам логики это произойдет тогда, когда не будет правонарушений. До этих пор надзорные полномочия прокуратуры сохранятся, будут востребованы и будут служить необходимым элементом соблюдения законности и правопорядка, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства.
К участникам прокурорско-надзорных правоотношений В.Д. Ломовский относит государство, высшие органы законодательной власти, другие органы власти, нарушителей закона, а также вышестоящие органы и лица, к которым обращается прокурор при восстановлении нарушенных прав <106>.
--------------------------------
<106> См.: Ломовский В.Д. Указ. соч. С. 68.
Государство наделяет прокурора соответствующими полномочиями, определяет функции прокуратуры, устанавливает порядок осуществления прокурорско-надзорной деятельности. Государство несет ответственность (в том числе материальную) за действия прокурора, обеспечивает выполнение возложенных на него обязанностей, в ряде случаев само является ответчиком в связи с предъявлением прокурором иска в суд. Например, в ГК РФ зафиксировано, что государство в лице органов государственной власти может нести ответственность за деятельность хозяйствующего субъекта, где оно является основным вкладчиком, имея в федеральной собственности его акции (долю, пай), в случаях несостоятельности (банкротства) юридического лица, вызванной неправильными указаниями либо иными действиями со стороны вкладчика - государства. Государство также отвечает за вред, причиненный гражданину в результате незаконных действий государственных органов, который возмещается в этом случае за счет казны. Такие иски могут быть инициированы прокурором в интересах отдельных лиц и организаций.
В то же время выделение вышестоящих органов как самостоятельного участника прокурорско-надзорных отношений вряд ли оправданно, поскольку их перечень приведен в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1). К участникам прокурорско-надзорных правоотношений относятся:
- государство;
- прокурор. Во всех случаях он является участником правоотношений, поскольку выполняет функцию надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих на территории РФ законов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;
- федеральные министерства, агентства, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Кроме того, сюда относятся органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Следует особо остановиться на вопросе: является ли участником прокурорско-надзорных правоотношений суд? В соответствии с действующим законодательством прокуратура не осуществляет надзор за деятельностью суда. Что касается взаимоотношений суда и прокуратуры, то полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.
С принятием нового Уголовно-процессуального кодекса РФ положение прокурора в суде изменилось. Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Таким образом, надзорная функция возложена на прокурора только в досудебной стадии уголовного судопроизводства.
Прокуратура также не осуществляет надзор по делам об административных правонарушениях, находящихся в производстве суда. Аналогичные положения закреплены в новых Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах РФ.
Однако анализ ряда полномочий прокурора позволяет сделать вывод о фактическом сохранении за ним надзорных полномочий при рассмотрении уголовных и административных дел в суде. Так, по уголовным делам прокурор вносит представления на отмену незаконных судебных решений в апелляционную и кассационную инстанции не только по ухудшающим, но и по улучшающим положение осужденного основаниям (ст. ст. 369, 379 УПК РФ), а в порядке надзора - только по улучшающим основаниям (ст. 405 УПК РФ), что никак не относится к осуществлению прокуратурой функции уголовного преследования. К примеру, согласно п. 4 ч. 1 ст. 379 УПК РФ основанием отмены или изменения судебного решения в кассационном порядке является несправедливость приговора. В случае вынесения сурового приговора, несоразмерного тяжести деяния, прокурор вправе внести в вышестоящий суд представление на смягчение наказания <107>.