На основании изложенного можно сделать ряд выводов.
1. Вывод о приоритетном направлении участия прокуроров в надзоре за соблюдением Конституции Российской Федерации, а также участие в уголовном, гражданском, административном, арбитражном судопроизводстве в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.
2. Предложение об изучении и систематизировании практики взаимодействия органов прокуратуры с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, уполномоченными по правам человека в Российской Федерации и субъектах Федерации, а также правозащитными организациями в целях повышения эффективности обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации.
§ 3. Участие прокурора в судебных заседаниях в
условиях административной реформы
Процесс реформ, проводимых в государстве, коснулся и судебной ветви власти, основная проблема которой состояла в обеспечении ее реальной независимости от других властных структур. Эта задача - с издержками переходного периода - в целом была решена путем принятия Закона "О статусе судей в Российской Федерации" <146>. Но, как показала практика, гипертрофированная самостоятельность и независимость любой ветви власти, включая судебную, чревата бесконтрольностью и произволом. Особую остроту приобрел вопрос о взаимоотношениях судебных органов с органами прокуратуры. Оппоненты прокуратуры, ссылаясь на факты отечественной истории 30-х гг. XX в., утверждают, что прокуратура подрывала независимость суда и ставила себя над судом, забывая при этом сказать о позиции суда того времени. Отсюда, как следствие, вытекают многочисленные предложения об ограничении полномочий прокурора не только как участника судопроизводства, но и как органа, осуществляющего надзор за законностью.
--------------------------------
<146> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.
Напомним, что одной из основных целей судебной реформы является обеспечение в государстве законности, нынешнее состояние которой нельзя назвать удовлетворительным. Оппоненты надзорной деятельности прокуратуры утверждают, что в связи с возросшей ролью суда в деле обеспечения законности отпала необходимость в прокурорском надзоре. "Наша прокуратура с ее функцией надзора - рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом" <147>. По их мнению, прокурорский надзор лишь дублирует судебный контроль, который является наиболее эффективным контрольным институтом в этой сфере.
--------------------------------
<147> Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2005. С. 165.
Подобные призывы к демонтажу прокуратуры, уже оформленные в конкретный законопроект, вызывают вполне объяснимую тревогу у многих российских ученых и практиков. Давно известно, что правовая система любого государства представляет собой сложный, пронизанный многочисленными внутренними связями механизм, нормальное функционирование которого складывается постепенно - десятилетиями, а иногда и столетиями. Революционным путем здесь трудно найти истинные формы и механизмы. Ведь резкое изменение одного из компонентов системы может привести к ее дисбалансу. Надзорные функции, которые предлагается "отнять" у российской прокуратуры, объективно необходимы на современном этапе развития общества. Анализ конституций зарубежных стран убедительно показывает, что объективно существующие контрольно-надзорные функции могут выполняться и выполняются различными общими и специальными органами, не входящими в систему прокурорской службы: парламентами, обычными и специализированными судами, следственными судьями, пенитенциарными судьями, омбудсменами, органами финансово-экономического контроля и т.д. Таким образом, даже если лишить российскую прокуратуру большинства ее функций, это неизбежно приведет к упразднению старых и созданию новых государственных структур - в условиях нехватки бюджетных средств и отсутствия опыта у вновь созданных структур.
Любой государственный орган, лишенный внешних профессиональных оппонентов и внешнего контроля, склонен к перерождению путем противопоставления своих ведомственных, клановых интересов интересам общественным. Эти обстоятельства следует учитывать, определяя правовые основы таких органов и их взаимодействия. Поэтому проблема взаимодействия прокуратуры с судом - это проблема ее отношений с судебной ветвью власти, т.е. с Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и судами арбитражной системы.
Оппоненты прокуратуры, отстаивая независимость судебных органов, противопоставляют категории "судебный контроль" и "прокурорский надзор", полагая, что в процессуальном отношении это приведет не к взаимодействию, а к междоусобице <148>. Так, в прокурорском надзоре они видят бесполезный, неэффективный, частично дублирующий судебный контроль институт, который нужно упразднить, по крайней мере в части его совпадения по предмету надзора с судебным контролем.
--------------------------------
<148> См.: Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. 2001. N 4. С. 15 - 16.
Рассматривая эти вопросы, необходимо определить сферу распространения компетенции суда и прокуратуры, способы осуществления судом и прокуратурой контрольно-надзорных полномочий, соотношение прокурорского надзора и судебного контроля.
С содержанием предмета надзора за исполнением законов тесно связано решение вопроса о его пределах. В теории прокурорского надзора вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях:
1) относительно круга объектов надзора, актов, за исполнением которых надзирают прокуроры;
2) относительно характера прокурорского надзора;
3) относительно характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий.
Эти три составляющие в достаточной степени определяют границы прокурорского надзора, и их знание позволяет обеспечивать единство подхода прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем и заключается смысл обозначения пределов прокурорского надзора <149>.
--------------------------------
<149> См.: Рохлин В. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки // Законность. 2000. N 6. С. 20 - 22; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник для юрид. вузов (полный курс). В 3-х т. М., 2002. С. 142.
Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, осуществляющего контроль и надзор за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями и должностными лицами на всей территории государства. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит законность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать отклонения от требований закона и требовать устранения правонарушений, причин и условий, им способствующих. Поэтому в поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с его исполнением. Как установлено Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" <150>, прокурор не вправе подменять другие органы, его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.
--------------------------------
<150> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Характер прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности указывает и на такой ограничитель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому и непосредственному устранению нарушений закона. В пределах его полномочий (после выявления нарушения закона, причин и способствующих им условий) - поставить вопрос об устранении нарушений перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответствующих мер.
Судебный контроль, появившись в России в 1992 г. в виде права обжалования в суд постановления об аресте и о продлении срока содержания под стражей, постоянно развивался и, как правило, в сторону расширения возможности обжалования в суд решений органов предварительного расследования. В связи с деятельностью Конституционного Суда РФ сфера деятельности судебного контроля значительно расширилась.
Решения органов предварительного расследования, которые сегодня разрешено обжаловать в суде условно можно разделить на три группы:
1) постановления органов следствия и дознания, а также прокурора, в которых сформулированы итоговые или окончательные процессуальные решения (например, об отказе в возбуждении уголовного дела);
2) решения тех же органов, затрагивающие основные права и свободы человека, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления (например, об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу);
3) иные решения тех же органов, затронувшие интересы иных лиц (например, в связи с жалобой родителей обвиняемого, у которых произвели обыск и наложили арест на имущество).
При обсуждении проблем судебного контроля обычно высказываются разные точки зрения: 1) его нужно расширять и дальше; 2) наоборот, его нужно сужать или ограничивать; 3) необходимо сохранить существующее положение.
Очевидно, что преобладание судебного контроля над иными его формами отвечает духу демократического государства. Однако при этом существует несколько крайностей, которых необходимо попытаться избежать.