--------------------------------
<157> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова. С. 81.
Прокурор вправе возбудить в любой момент, вступить в возбужденное судьей дело частного обвинения и поддерживать обвинение в суде, "если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав граждан". В таких случаях прекращение дела за примирением потерпевшего с обвиняемым не допускается, т.е. дело частного обвинения трансформируется в дело публичного обвинения. Это обстоятельство вызывает справедливую критику, как со стороны правозащитников, так и у многих сторонников судебной реформы в России <158>, предлагающих сократить полномочия прокурора, поставив его вступление в дело в зависимость от согласия дееспособного потерпевшего. Избежать этого можно было бы, придав расплывчатым формулировкам, таким как "охрана общественных, государственных интересов и прав граждан", большую определенность.
--------------------------------
<158> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 71.
Иначе существует вероятность искажения такой особенности в деятельности прокурора, как инициативность. Судебный контроль не обладает таким свойством и не может обладать по объективным причинам. Судья, с каким бы нарушением закона, прав и свобод человека и гражданина ни сталкивался, сам по своей инициативе ничего сделать для устранения этих нарушений не в состоянии до тех пор, пока ущемленная в правах сторона или прокурор в ее интересах не обратятся в суд.
Следует также учитывать и другой существенный момент: есть немало нарушений закона, по которым ни одна из сторон не заинтересована обращаться в суд, а следовательно, без инициативного вмешательства прокурора данные нарушения не могут быть устранены в судебном порядке. К таким нарушениям можно отнести незаконные решения органов власти и местного самоуправления о предоставлении необоснованных льгот отдельным организациям, предпринимателям, гражданам, где отсутствует "ущемленная сторона", которая может возбудить судебное дело; незаконные решения следователя о прекращении уголовного дела (например, о хищении государственного имущества, злоупотреблении властью и т.п.), а также о необоснованном освобождении от уголовной ответственности лиц, причинивших ущерб. В этом заключается объективная ограниченность судебного контроля, которому не присуща проверочная деятельность, а значит, способность не только фиксировать и устранять нарушения закона, но и выявлять и пресекать их. Прокурор, исходя из постоянного и непрерывного характера надзора, обязан самостоятельно, по собственной инициативе проверять законность действий и решений поднадзорных объектов и лиц с целью выявления, пресечения и устранения нарушений закона, восстановления нарушенных прав.
Таким образом, инициативность позволяет прокуратуре выявлять и устранять незаконные правовые акты органов власти и местного самоуправления, государственного контроля, военного управления, которые "достаточно редко попадают в сферу судебного контроля по обращениям заинтересованных лиц" <159>.
--------------------------------
<159> Пришло ли время вносить поправки в Конституцию? // Российская юстиция. 2000. N 2. С. 3.
В то же время полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и посредством императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности. Статистика показывает, что около 2/3 письменных обращений граждан, поданных в органы прокуратуры, разрешаются непосредственно работниками прокуратуры.
Отсюда можно сделать следующие выводы:
1) надзор прокуратуры радикально трансформирован, в частности, установлены четкие ограничения его сферы (по кругу поднадзорных субъектов, основаниям прокурорского вмешательства, перечню актов прокурорского надзора и другим признакам). Это касается всех отраслей (направлений) прокурорского надзора, и прежде всего общего, вызывающего у оппонентов прокуратуры наибольшие нападки;
2) любое решение прокурора может быть обжаловано в суде, и это является гарантией соблюдения прав субъекта прокурорского надзора;
3) содержание прокурорского надзора качественно изменилось, поскольку он осуществляется за исполнением нового законодательства, регулирующего изменившиеся общественные отношения;
4) приоритетным направлением прокурорского надзора стал надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Среди элементов взаимоотношений органов прокуратуры и судебных органов необходимо отметить прокурорские проверки, которые характеризуются своей оперативностью. В этих целях не требуется особой процедуры, обязательной для судопроизводства: протоколирование, назначение и проведение слушаний и т.д. При необходимости прокурор может провести проверку внезапно (например, в нерабочее время), чтобы предотвратить сокрытие факта нарушения закона или его последствий.
Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и приказами Генерального прокурора Российской Федерации установлены жесткие сроки рассмотрения органами прокуратуры жалоб и заявлений граждан и организаций по поводу нарушения законности, а также контроль за сроками, порядком и правильностью рассмотрения обращений со стороны вышестоящих органов прокуратуры. Если в суде отмена решения нижестоящего суда может иметь место лишь в апелляционном и кассационном порядке по инициативе участников процесса или в надзорном порядке по инициативе органов суда или прокуратуры и в рамках строго определенной процедуры, то централизованная прокурорская система предполагает возможность для вышестоящих органов прокуратуры в любое время истребовать материалы от нижестоящего органа и принимать самостоятельные решения.
Немаловажным обстоятельством для характеристики прокурорского надзора и оценки его соотношения с судебным контролем является его бесплатность. Это обстоятельство означает, что органы прокуратуры полностью открыты и доступны для обращения граждан и организаций. Обращение в прокуратуру не требует оплаты государственной пошлины и привлечения высокооплачиваемых адвокатов. Более того, в отдельных случаях прокурор сам обращается в суд в интересах граждан и организаций, освобождает их от значительных материальных затрат.
Таким образом, особенности форм осуществления прокурорского надзора и надзорных полномочий в сопоставлении с таковыми судебных органов позволяют прокуратуре: во-первых, по обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно требовать устранения нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства во внесудебном, оперативном порядке, освобождая от данной обязанности суды; во-вторых, следить за соблюдением законности там, где объективно невозможен судебный контроль <160>.
--------------------------------
<160> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 73.
С другой стороны, по ряду вопросов судебный контроль за законностью носит "исключительный характер" <161>, а постановления суда, вступившие в законную силу, окончательны и обязательны для всех. Такое сочетание активного по своим полномочиям прокурорского надзора и обязательного по своим окончательным решениям судебного контроля служит организационной основой для взаимодействия суда и прокуратуры, укрепления законности и правопорядка в стране.
--------------------------------
<161> См.: Саликов М.С. О необходимости создания курса "Конституционно-процессуальное право Российской Федерации" // Совершенствование методики преподавания и организации процесса обучения в юридических вузах России: Материалы Всерос. учебно-метод. конф. (16 - 17 ноября 2000 г.). Екатеринбург, 2000. С. 74.
Проведенное сравнение категорий "прокурорский надзор" и "судебный контроль" в сфере совпадения объектов их контроля в рамках административной реформы, анализ законодательства, регулирующего правоотношения органов прокуратуры с судебными органами, материалов научных исследований и мнений практических работников органов прокуратуры дает возможность сформулировать ряд выводов.
1. Контроль, осуществляемый судебной властью, в силу объективно присущих правосудию закономерностей функционирования не может и не должен заменять собой прокурорский надзор. Каждая из этих систем заполняет свое, установленное нормами права, закрепленными в нормативно-правовых актах, положение в правовом государстве, основанное на принципе разделения властей, где а) суд является самостоятельной ветвью государственной власти, а прокуратура как орган контрольной власти вместе с рядом других государственных органов образует систему "сдержек и противовесов", способствуя своей деятельностью не только правильному разделению и балансу различных ветвей власти, но и их эффективному взаимодействию; б) судебный контроль за законностью в правовом государстве должен обязательно дополняться внесудебными альтернативными механизмами обеспечения исполнения законов, соблюдения прав и свобод граждан; в) современный прокурорский надзор - это уже не надзор в собственном смысле слова, а прокурорско-надзорный процесс, существующий в различных формах и включающий в себя общее прокурорско-надзорное производство по уголовным и гражданским делам, осуществляемое на основе Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в уголовно- и гражданско-процессуальной формах. Эти формы могут развиваться, и в перспективе при условии развитой нормативно-правовой основы возможно появление его уголовно-исполнительной, административной и арбитражной форм; г) главным содержанием прокурорско-надзорного процесса является реагирование на правонарушения, координация правоохранительной деятельности. Именно правонарушение - необходимое условие обязательности прокурорского надзора; д) авторитет и сила прокурорской деятельности заключаются в юридической и фактической обоснованности действий, их законности в каждом случае выявления прокурором правонарушений и привлечения виновных к ответственности при взаимодействии с судебными органами.