--------------------------------
<164> Вестник ВАС РФ. 2001. N 1. С. 10.
С нашей точки зрения, административную юстицию следует рассматривать как судебную защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и их объединений от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти (их должностных лиц). В настоящее время суды общей юрисдикции при рассмотрении административно-правовых споров применяют нормы гражданского процессуального законодательства с изъятиями, установленными в Законе РФ от 27 апреля 1993 г., а также в специальном разделе ГПК РФ (раздел II "Производство в суде первой инстанции"; подраздел III "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений"). Подобное положение позволяет ряду авторов относить рассмотрение административно-правовых споров к гражданскому судопроизводству.
С этим, однако, нельзя согласиться, поскольку необходимо учитывать процессуальные особенности рассмотрения административных дел.
С сожалением следует отметить, что принятые недавно и действующие в настоящее время ГПК РФ и АПК РФ этих особенностей не учитывают и не делают принципиальных различий (в процессуальном аспекте) гражданско-правовых и публично-правовых (административных) споров, подчиняя, по сути дела, рассмотрение последних общим правилам гражданского и арбитражного судопроизводства. Действующие гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные нормы ориентированы на рассмотрение административных дел в рамках состязательной процедуры, однако для административного судебного процесса характерны элементы инквизиционного процесса. Также неучтенным осталось и то, что, рассматривая и разрешая публично-правовой (административный) спор, суд тем самым осуществляет как полномочия правосудия, так и полномочия судебного административного контроля - контроля за законностью действий и решений органов администрации, прежде всего органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Проводимое ныне в России дальнейшее реформирование судебной системы обусловливает необходимость существенного обновления процессуального законодательства, являющегося важным составным элементом обеспечения эффективности правосудия. С этих позиций учеными-административистами была активно поддержана идея разработки и принятия федерального закона об административном судопроизводстве. В рамках трехстороннего сотрудничества Россия - Совет Европы - Европейский союз был разработан проект Федерального закона "Об административном судопроизводстве. Общая часть". В настоящее время подготовлен проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, который можно признать наиболее целесообразной формой законодательного оформления административного судопроизводства.
В структуре проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выделено 5 разделов. В разделе "Общие положения" определены задачи, пределы и основные принципы административного судопроизводства, состав суда, компетенция судов по рассмотрению административных дел, установлен состав лиц, участвующих в деле. Также в разделе "Общие положения" содержатся нормы о представительстве, доказательствах, процессуальных сроках, судебных извещениях и вызовах, а также судебных расходах. Следующими разделами определена процедура рассмотрения дела, пересмотра решения суда, восстановления судебного производства, а также установлены особенности рассмотрения отдельных категорий дел (об отказе в регистрации, приостановлении деятельности и ликвидации общественных объединений, дел, вытекающих из налоговых отношений и т.д.).
Проект Кодекса исходит из того, что предметом административного судопроизводства являются административные дела. Понятием "административное дело" охватываются споры о законности нормативных и ненормативных правовых актов и действий органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Сущность административного дела состоит в защите нарушенных прав, свобод и охраняемых интересов граждан и юридических лиц.
На первом этапе законодательного оформления российской системы административной юстиции необходимо решить вопрос общего порядка - выбрать наиболее приемлемый для сегодняшнего дня вариант формирования специальных органов административной юстиции. Создать ли специальные административные суды, как в Германии, перенять ли французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность судов общей юрисдикции, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров, - именно на эти вопросы предстоит ответить законодателю прежде всего.
В середине 2000 г. Верховным Судом Российской Федерации был подготовлен и внесен в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации". По мнению разработчиков законопроекта, административные дела должны рассматриваться федеральными административными судами, к которым первоначальный вариант законопроекта относил Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, федеральные окружные административные суды, судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуются президиумами этих судов по мере необходимости, а также федеральные межрайонные административные суды.
Анализ первоначального варианта законопроекта показал многие слабые стороны законопроекта и потребовал существенной доработки его отдельных положений. В числе основных недостатков и противоречий первоначального варианта законопроекта можно назвать следующие:
1) нечеткое определение критериев отнесения публично-правовых споров к административным делам;
2) наличие оценочных категорий (например, указывается, что Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции "иные административные дела, имеющие важное государственное или международное значение") без определения тех субъектов, которые полномочны проводить такую оценку;
3) пробелы в определении таких понятий, как правовые акты управления (или административные акты), административное действие (бездействие);
4) отсутствие ответа на вопрос о различии таких судебных решений, как признание правового акта недействующим, незаконным или недействительным. В принимаемых в настоящее время решениях Верховного Суда Российской Федерации по вопросу соответствия нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Конституции Российской Федерации и федеральным законам наблюдается неопределенность и непоследовательность в терминологии: в одних случаях Верховный Суд Российской Федерации признает соответствующие пункты, положения, нормы недействительными (незаконными) <165>, в других - недействующими (незаконными);
--------------------------------
<165> См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2001. N 2. С. 9.
5) спорность наделения мировых судей полномочиями по рассмотрению административных дел (по мнению Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой, "мировые судьи с точки зрения их статуса и территории деятельности вряд ли смогут осуществлять функции административной юстиции" <166>);
--------------------------------
<166> См.: Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001.
6) пробел в вопросе о том, каковы особенности процедуры рассмотрения административных дел. В законопроекте отсутствовали также статьи, указывающие на необходимость разработки специфического административно-процессуального законодательства, по правилам которого административные суды стали бы рассматривать административные дела.
В первоначальном варианте проекта предложенная система федеральных административных судов представлялась несогласованной и непоследовательной. С одной стороны, речь шла о создании новых судов, с другой - о выделении судебных коллегий по административным делам в действующих судах. Если концепция законопроекта состоит в создании целостной системы специализированных административных судов, то необходимо выстраивать четкую судебную структуру, предусмотрев в том числе создание высшего судебного органа по административным делам (Высший Административный суд). Если же поддерживать идею о целесообразности выделения в системе судов общей юрисдикции отдельных коллегий (присутствий) по административным делам, то нет необходимости создавать федеральные межрайонные и окружные административные суды. Попытка совместить два подхода к организации системы органов административной юстиции может привести к запутанности системы административных судов.
В рамках административной реформы, с нашей точки зрения, создавать отдельную систему административных судов целесообразно лишь в будущем, по мере появления организационных, экономических и кадровых предпосылок на основе опыта функционирования специализированных коллегий по административным делам. Для нормального развития административной юстиции в России в настоящее время не хватает еще правовой базы, и данный пробел в законодательстве может быть восполнен путем последовательного проведения административной и судебной реформ. Учреждение самостоятельной системы административной юстиции позволит усилить гарантии законности в действиях государственных органов и должностных лиц, создать эффективный механизм защиты гражданина от ошибочных или произвольных действий государственных чиновников.