§ 4. Основные направления реформирования
прокуратуры России применительно к целям
административно-правовой реформы
Место прокуратуры в системе органов государства в значительной мере обусловливается состоянием самой государственности. В переходные периоды, когда государственность ослабляется, роль прокуратуры как органа уголовного преследования, с использованием ее в политических целях, усиливается. Наиболее ярко это проявилось в революционный период досоветского этапа и в предконституционный период российского этапа развития прокуратуры <167>.
--------------------------------
<167> См.: Кобзарев Ф.М. Правовой статус российской прокуратуры и проблемы его развития. М., 2002. С. 65.
На Всероссийском совещании прокуроров, состоявшемся в январе 2001 г., особое внимание было уделено проблемам места и роли прокуратуры в формирующемся правовом государстве, совершенствованию ее статуса в условиях происходящих глубоких общественных преобразований и продвижения судебно-правовой реформы, призванной содействовать необратимости демократических процессов, стабильности правопорядка и упрочению законности в охране прав и свобод личности, интересов общества и государства.
В настоящее время, в рамках проводимой административной реформы, одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, недопустимость государственного вмешательства в частные дела. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею.
С нашей же точки зрения, необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Основные аспекты взаимодействия органов прокуратуры и суда должны проявляться, прежде всего, во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда.
При осуществлении надзорной функции прокуроры не имеют права инициировать конституционное судопроизводство, хотя уже сейчас накоплен достаточный фактический материал, дающий основания ставить вопросы о соответствии федеральных законов (их отдельных норм) положениям Конституции РФ. Эта проблема давно требует положительного разрешения. Существуют и некоторые проблемы в области определения порядка обращения соответствующих прокуроров в уставные суды и четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
К числу дискуссионных и требующих научного осмысления концептуальных проблем относится вопрос о роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Закон возложил на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более круга ее участников.
Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории).
Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокуратуре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. До сих пор не ясна цель реформирования прокуратуры. При ее определении следовало бы использовать исторический опыт развития законодательства.
В Конституции РФ необходимо предусмотреть раздел, посвященный прокуратуре как самостоятельному органу государственной власти. Это позволило бы обеспечить независимость указанной структуры от каких-либо иных государственных органов <168>.
--------------------------------
<168> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 89.
Следует детально разработать исчерпывающий перечень функций прокуратуры, определить жесткие рамки объема полномочий прокуроров различных уровней. При этом функция надзора должна приобрести статус основополагающей.
Во многих научных исследованиях, а также на основании обширной прокурорской практики установлено, что закрепленный в действующей Конституции РФ статус прокуратуры не соответствует ее фактическому месту и роли в системе государственно-правовых институтов <169>.
--------------------------------
<169> См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 81; а также: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова. С. 211.
В рамках реформы прокуратура должна стать самостоятельной, единой, централизованной системой органов государственной власти с четко закрепленным правовым статусом в Основном законе страны и специальном федеральном конституционном законе.
Один из наиболее актуальных вопросов в рамках административной и судебной реформы - проблема взаимоотношения судебной власти и прокуратуры при осуществлении ими правозащитной функции.
Конечной целью судебной реформы предполагалось возрождение судебной власти в России на демократических принципах и укрепление ее независимости. В связи с этим суд был освобожден от прокурорского надзора и прокурор в судебном разбирательстве обрел статус лишь процессуального участника. Однако в действующем законодательстве наметилась тенденция постепенного вытеснения прокурора из судебного процесса. Пресловутая ст. 45 ГПК РФ определяет возможность обращения прокурора в суд в защиту лишь ограниченного круга субъектов. Возникает закономерный вопрос: как подобное реформирование повлияет на простых граждан, на соблюдение конституционных прав личности в российском государстве?
Дальновидность законодателя не позволила реализоваться разрушительным концепциям, предлагавшим низвести прокуратуру до придатка суда в уголовном процессе. Несмотря на неприкрытое давление экспертов Совета Европы, под патронажем которых проводится судебная реформа в России, Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) предусматривает осуществление прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. На сегодня вроде бы можно констатировать сохранение института прокурорского надзора в России в его традиционных формах. Но насколько может быть эффективен прокурорский надзор без опоры на суд?
Здесь следует отметить, что основная идея реформаторов, согласно которой с усилением роли судебной власти в стране сама по себе отпадет необходимость реализации правозащитной функции прокуратуры, по меньшей мере, непродуманна. Институт прокурорской власти в любом государстве связан в первую очередь с его культурно-историческими традициями. Прокуратура - столь специфичный институт государственной власти, что при решении вопроса о целесообразности его существования прежде всего необходимо учитывать общественный интерес, а потом теоретико-правовые устремления. Попытки западных специалистов привести российскую модель конституционно-правового статуса прокуратуры в соответствие с несуществующими европейскими стандартами чреваты дестабилизацией правоохранительной системы в целом.
В силу ст. 2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Это означает, что суд и прокуратура как основные звенья его правоохранительной системы, реализуя полномочия по защите конституционных прав граждан, должны дополнять друг друга, строить свои взаимоотношения на началах сотрудничества и взаимного контроля. Демонстрация независимости в этой ситуации недопустима, поскольку заложниками подобного противостояния становятся простые граждане.
К основным направлениям реформирования прокуратуры в рамках административной реформы следует отнести предложение расширить полномочия прокурора на обращение в суд в защиту интересов граждан, особенно в тех случаях, когда игнорируются требования традиционных мер прокурорского реагирования.