Полагаем также, что в рамках административной реформы прокуратура должна уделять особое внимание образованию законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих положения, противоречащие федеральному законодательству и не во всем соответствующие Конституции страны <170>. Нормативные акты, противоречащие действующему праву, обоснованно рассматриваются исследователями как едва ли не главная опасность для стабильности права, законности и правопорядка. Поскольку Россия является одной из стран, где законы служат формой права, роль прокуратуры как органа государственной власти, назначение которого - обеспечение единства права, его соответствия действующей конституции страны, повышается многократно.
--------------------------------
<170> См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. С. 61.
Стоит отметить, что институт федерального вмешательства органически свойствен государственно-правовой системе различных федераций современности. Возможность его использования прокуратурой как федеральным органом государственной власти в случае конституционных правонарушений в деятельности субъекта Федерации уже достаточно апробирована и признана в качестве эффективной формы контроля со стороны федеральной власти. Вместе с тем требуются специальные исследования и осмысление пределов, логики и способов федерального прокурорского вмешательства, в которых оно анализировалось бы с полнотой, соответствующей его значению в правовом воздействии.
Принцип прокурорского вмешательства для обеспечения единства и чистоты законности, как один из важных видов федерального вмешательства, сформулирован, во всяком случае в плане терминологии, относительно недавно. В Приказе Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" <171> предписано оценивать деятельность прокуроров, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий в устранении нарушений закона.
--------------------------------
<171> См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
В информационном письме Генеральной прокуратуры РФ "О практике прокурорского надзора за законностью правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации" этот принцип получил развитие на основе расширения использования процедуры федерального воздействия прокуроров на органы государственной власти субъектов Федерации.
Повод для вмешательства прокуратуры в процесс законотворчества субъектов Федерации видится в сохранении неблагоприятных факторов, создающих угрозу российскому федерализму, государственности и единству правовой системы. Одна из причин этого - "разрыв" между теоретическими представлениями и практическими подходами к конституционным основам федеративного устройства, к соотношению Федерации и субъектов. Вплоть до новейшего времени не преодолена тенденция вымывания и "разъедания" суверенитета страны региональным законотворчеством субъектов Российской Федерации. Нельзя не согласиться с мнением, что проблемы становления и утверждения в субъектах российского конституционализма по ряду принципиальных вопросов связаны скорее не с ее недостатками, а с неэффективностью механизма обеспечения <172>. В этом плане выдвижение прокуратуры на первые роли для решения фундаментальной проблемы - обеспечения единства правового пространства, гарантированности прав и свобод человека и гражданина - отнюдь не случайно. Органы прокуратуры, по сути, сегодня являются наиболее действенным субъектом применения мер федерального вмешательства при защите конституционно регулируемого пространства, суверенитета и государственности России.
--------------------------------
<172> См.: Конституционно-правовая реформа в современной России (научно-практическая конференция) // Государство и право. 2005. N 5. С. 89.
Институт федерального вмешательства появился почти одновременно с зарождением федеративной формы государственного устройства <173>. Однако роль этого правового института в условиях становления Российской Федерации, во всяком случае на начальном его этапе, оказалась незначительной, хотя необходимость мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации обусловлена самой природой федеративного государства. Законотворчество в субъектах Федерации, идущее вразрез с Конституцией РФ и федеральным законодательством, длительное время оставалось без должного реагирования со стороны Президента, Конституционного Суда, Минюста, прокуратуры. Один из парадоксов конституционного развития страны в этот период состоял в том, что возник явный диссонанс между федеральной правовой системой и формирующейся правовой системой республик. Данные несоответствия усугубились противоречиями между правовой доктриной и формально принятыми в республиках конституциями, провозгласившими свой суверенитет, гражданство, неприкосновенность глав субъектов и др. Все это свидетельствует о глубоком кризисе государственной власти, необходимости совершенствования и повышения контроля со стороны Федерации. В таких условиях проведение конкретных реформ, в частности административно-правовой реформы, призванных прежде всего укрепить вертикаль государственной власти, становится объективно необходимым. Следовательно, федеральное вмешательство для преодоления разрыва единого конституционного пространства и идентификация прокуратуры как субъекта применения мер такого вмешательства оказывают стабилизирующее воздействие на региональное законодательство, служат средствами целенаправленного воздействия на правовую систему субъекта Федерации.
--------------------------------
<173> См., напр.: Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной обязанности России. М., 2003. С. 49.
Несомненно, что в условиях проведения нынешних реформ, призванных укрепить вертикаль государственной власти, роль федерального вмешательства возрастает. Поэтому представляется актуальным обозначить, хотя бы в общих чертах, его перспективы.
Природа этого правового института к настоящему времени отчасти раскрыта в научных исследованиях И.В. Гончарова, А.К. Домрина, И.Н. Барцица <174>. Учитывая особый характер в регулировании федеративных отношений, И.В. Гончаров предложил понимать под ним институт конституционного права, совокупность норм, определяющих основания, формы и порядок действий федеральных органов государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации при совершении ими конституционных правонарушений.
--------------------------------
<174> См.: Гончаров И.В. Указ. соч.; Домрин А.К. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации. М., 1995; Барциц И.Н. Федеральное вмешательство: основание и механизмы // Правоведение. 2000. N 2.
В случае принятия субъектами Федерации законов, нарушающих общепринятые конституционные нормы и общепризнанные принципы и нормы международного права, для защиты своих суверенных и законных интересов Федерация вынуждена, в том числе через прокуратуру, применять меры обеспечения своего государственного и правового единства.
Сама идея института федерального вмешательства была обоснована еще в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000 г., однако его становление и формирование нормативной основы связано с внесением в июле 2000 года изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <175>. В контексте Послания федеральное вмешательство определяется как гарантия четкого исполнения Конституции РФ и федеральных законов. Президент РФ в реализации федерального вмешательства играет особую роль, как и участвующие в этом органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ. Специфика такой правовой формы деятельности, как инициирование применения мер федерального вмешательства в дела субъектов Федерации, заложена и в деятельности прокуратуры. Ее выделение в конкретное направление - это не дань моде: такое полномочие обусловлено не просто его служебной ролью, а наличием сугубо объективных факторов. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, за соответствием Конституции РФ, федеральному законодательству издаваемых ими правовых актов. Надзорные акции прокуратуры (внесение представлений) по приведению в соответствие с федеральным законодательством локальных правовых актов как типичные случаи федерального вмешательства отличаются и по такому дополнительному критерию, как их функциональное предназначение. По сути, они опосредуют отношения внутри вертикали власти, через прокурорско-надзорные акции вмешательства проводится государственная воля Федерации по отношению к управляемым субъектам в целях разрешения конкретных правовых ситуаций. Без властного характера отношений по применению права, возникающих между Федерацией и субъектом вследствие федерального вмешательства, без вынесения (в данном случае - прокуратурой) акта реагирования едва ли возможно как осуществление в конституционном русле правовых отношений между Федерацией и субъектами, так и в целом управление обществом и государством.
--------------------------------
<175> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
Важным аспектом является осмысление оснований возникновения федерального вмешательства со стороны прокуратуры как субъекта применения соответствующих мер. Такие основания возникают, применяются и прекращаются в связи с наступлением определенных юридических фактов.