Органы прокуратуры осуществляют также надзор за законностью решений, принимаемых органами местного самоуправления, которые, не являясь органами исполнительной власти, по существу, выполняют управленческие функции. А если принять во внимание выборность глав администраций городов и районов, затрудненность управления со стороны исполнительной вертикали, то актуальность прокурорского надзора значительно повышается <42>.
--------------------------------
<42> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор. Учебник. 5-е изд. М., 2004. С. 91.
Таким образом, вопрос о четвертой власти отнюдь не риторический. И ею являются не средства массовой информации, как они сами нередко называют себя. С научной, а не публицистической точки зрения в единой деятельности государства по осуществлению власти был бы значительный пробел, если бы отсутствовал контроль за соблюдением законности, причем со стороны не только суда, но и прокуратуры. Без прокурорского надзора, как и любого другого государственного контроля, неизбежны коррупция, взяточничество, нарушение прав личности, паралич органов расследования и т.д. <43>.
--------------------------------
<43> См.: Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 1992. N 11. С. 92.
Создание прокуратуры в России именно как органа власти имеет исторические корни. Она создавалась, прежде всего, как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего сената, других центральных и местных учреждений. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после судебной реформы 1864 г. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти <44>.
--------------------------------
<44> Российское законодательство X - XX веков. Т. 4 / Отв. ред. А.Г. Маньков. С. 184.
Что же касается формирования правового государства, то происходящее развитие и дифференциация государственной деятельности с неизбежностью выдвигают проблему прокурорской власти на видное место и отвергают идею свертывания прокурорского надзора <45>. С такой постановкой вопроса следует согласиться, поскольку развитие прокурорской власти вполне соответствует принципам функционирования правового государства, в котором во всех сферах господствует закон и недопустимы какие-либо его нарушения. Укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.
--------------------------------
<45> См.: Гницевич А.Е. Роль прокуратуры в формировании социалистического правового государства // Правовая реформа и проблемы ее реализации: Материалы региональной научно-практической конференции. Краснодар, 1989. С. 65 - 66.
В процессе подготовки проекта новой Конституции РФ была предпринята попытка ограничения роли прокуратуры выполнением лишь судебно-процессуальных функций и исключением функции надзора из сферы ее деятельности. Только перед самым опубликованием в проект был включен пункт об определении полномочий прокуратуры федеральным законом (ст. 129), т.е. за прокуратурой сохранялись ее надзорные полномочия, закрепленные в действовавшем в тот период Законе РФ "О прокуратуре Российской Федерации", и ей обеспечивался статус надзорной власти. Тем самым опровергается утверждение, что прокурор не может претендовать на роль четвертой (надзирающей) власти, ибо он призван быть только обвинителем, осуществлять публичное преследование, а обвинительная власть не может осуществлять надзор <46>. Подобные представления о прокуратуре хорошо знакомы с времен тоталитаризма и не соответствуют процессу создания правового государства.
--------------------------------
<46> См.: Петрухин И.Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. N 7. С. 82.
В свое время был поставлен вопрос о разработке концепции развития прокуратуры как самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности. Как показало обсуждение этого вопроса на заседании круглого стола журнала "Государство и право", существуют разные, подчас противоположные мнения о прокурорской власти как особой, четвертой власти в государстве <47>. Но независимо от этого признано, что отказ от прокурорского надзора в различных сферах государственной деятельности может привести общество к правовому бессилию, поэтому важно сохранить основные прежние функции прокуратуры (при известной их трансформации) и передать ей новые. Причем в ряде случаев особо подчеркивалось, что, несмотря на включение в Конституцию РФ ст. 129 о прокуратуре в гл. 7 "Судебная власть", полномочия прокуратуры не могут ограничиваться лишь сферой судебной деятельности, что предопределяет положение прокуратуры как самостоятельного органа власти <48>.
--------------------------------
<47> См.: Винокуров А.Ю. Практикум по уголовно-процессуальному праву: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2005. С. 51.
<48> См.: Курочкина П.А. О деятельности прокурора в стадии судебного разбирательства // Судебная реформа в России: проблема совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. М., 2002. С. 54.
На основании изложенного можно сделать вывод, что через соответствующие формы государственной деятельности происходит осуществление определенного вида государственной власти. Поэтому отмеченное выше несовпадение количества форм государственной деятельности и видов власти вполне преодолимо за счет признания прокурорской деятельности соответствующей (четвертой) ветвью государственной власти <49>.
--------------------------------
<49> См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 198.
В заключение можно сделать следующие выводы:
1. Отмечая конституционный принцип закрепления положений о прокуратуре, в рамках главы, посвященной судебной власти, необходимо отметить, что прокуратура не отправляет правосудие по уголовным, гражданским, административным и иным делам. По своей сути участие прокурора в рассмотрении конкретных дел судом имеет конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом; при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. Прокуратура не входит в систему судов или органов юстиции, а прокуроры не подчинены и неподотчетны этим органам.
2. Прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию отдельной главы, посвященной прокуратуре.
§ 2. Цели, содержание и нормативно-правовое регулирование
административной реформы в России
в правоохранительной сфере
Говоря об истоках административной реформы, необходимо указать на значительную распространенность данного реформирования в мировом масштабе. Достаточно отметить, что в конце XX века многие страны осуществляли крупномасштабные реформы государственного управления (США, Канада, Великобритания, Германия, Франция, Япония, Китай, Австралия, Бразилия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Финляндия и др.).
Основополагающей причиной административных реформ явилось осознание необходимости решения одной или нескольких из следующих комплексных задач:
- повышение эффективности системы государственных органов;
- превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;
- повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.
При этом главной областью административной реформы являются: роль государства в обществе; структура органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.
Административная реформа служит политическим инструментом реформирования публичного управления или самого "государственного аппарата". Административную реформу можно сравнить сегодня с предвыборной агитацией или предвыборной кампанией. Именно в условиях подготовки и проведения выборов различными политическими силами, партиями, политическими деятелями "раздаются" многочисленные обещания, формируются новые взгляды, строятся планы реформирования общества и государства. И, как известно, после выборов происходит "стремительное забывание" сказанных в период предвыборной борьбы обещаний; остаются прежние проблемы, а разочарование избирателей пополняется новым содержанием. Так и с административной реформой: она - политическое шоу, хотя и должна быть напрямую связана с административным правом. Административная реформа должна изменить административное право, вывести его на новый уровень законодательного обеспечения, концептуального оформления и политического смысла.
Если попытаться сгруппировать главные цели административной реформы, то получится следующее: "разведение" государственных функций; сокращение и повышение эффективности государственного аппарата; борьба с коррупцией; создание компактного правительства; совершенствование государственного управления... Сколько таких терминов, проектов, задач и целей многочисленных реформ встречалось за последние 14 лет в Российской Федерации? И что в результате всех этих реформ получилось? Ответы на эти и многие другие по смыслу похожие вопросы будут, очевидно, конфронтировать с официально провозглашаемыми результатами политико-экономического развития страны.