--------------------------------
<53> См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2179.
Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования <54>.
--------------------------------
<54> См.: СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2192.
В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления" <55>). При Комиссии образованы три межведомственные рабочие группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.
--------------------------------
<55> См.: СЗ РФ. 2004. N 29. Ст. 3019.
В качестве главных целей административной реформы объявлены следующие: оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.
Реализация первого этапа административной реформы позволила создать необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления. Проведен анализ функций федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и даны предложения по устранению избыточных и дублирующих функций. Сформирована новая структура ФОИВ, подготовлены доклады о результатах и основных направлениях ее деятельности. Началась реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений. Разрабатываются проекты типовых административных регламентов, ведутся пилотные проекты по созданию реестров и стандартов государственных услуг. Подготовлены нормативные акты, направленные на обеспечение доступа к информации государственных органов и органов местного самоуправления, на реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд.
В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации ФОИВ. Мероприятия по продолжению административной реформы носят инерционный характер и направлены преимущественно на завершение формирования ФОИВ в их новой конфигурации.
Ключевое значение в административной реформе принадлежит процессу идентификации и упразднения избыточных функций.
Чтобы идентифицировать избыточные функции, каждая из них должна быть проверена на:
1) соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
2) адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;
3) легитимность;
4) соответствие минимально необходимому уровню власти.
Для определения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указанной функции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами и политическими документами.
К таким нормативным правовым актам следует отнести Конституцию Российской Федерации (в особенности главу первую, в которой сформулированы цели государства), программы социально-экономического развития Российской Федерации, планы действий Правительства Российской Федерации, программы и концепции развития определенной отрасли (сферы общественных отношений), утвержденные Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, а также основополагающие международные конвенции и договоры. К политическим документам относятся послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на текущий год.
В данном случае анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяют достигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственного регулирования. При этом значение легитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функция может быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям, поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишенным правовых оснований.
По своему содержанию проверка на легитимность функции состоит в:
1) установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
2) анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
3) определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте.
Само по себе закрепление функции нормативным правовым актом (за исключением Конституции Российской Федерации) - федеральным законом, указом Президента Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации - не свидетельствует о ее необходимости. Закрепление функции в актах, не имеющих юридической силы (письмо, телеграмма, рекомендации, методические материалы), равно как и в правовых актах, подлежащих регистрации, но не зарегистрированных в Минюсте России, либо подлежащих опубликованию, но не опубликованных, тождественно отсутствию функции в нормативном правовом акте. В указанных случаях функция признается избыточной как нелегитимная.
Функция, закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, если юридическая сила правового акта не достаточна. Типичными примерами являются функции, установленные:
- исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными на делегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;
- подзаконными актами вместо законодательных актов.
Сопоставление содержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкование закона.
При этом функция может быть признана избыточной для данного уровня власти - федеральной или региональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться на нижестоящем уровне власти - принцип субсидиарности.
Идентификация избыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основные варианты упразднения функций:
1) ликвидация функции;
2) сокращение масштаба исполнения функции;
3) передача функции участникам рынка;
4) передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участников рынка;
5) передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6) передача функции на аутсорсинг;
7) придание функции процессуального характера.
Ликвидация функции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам правоотношений с прекращением ее исполнения либо прекращение исполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.
Ликвидация функции происходит в четырех типичных случаях:
- функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально не исполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования в определенной сфере общественных отношений;
- функция не закреплена нормативным правовым актом;
- функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большей юридической силы;
- функция закреплена актом недостаточной юридической силы.
В указанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежит ликвидации.
Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственного регулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений, уменьшении оснований исполнения функции, в остальной части функция признается необходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрации внебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственных научных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческих организаций.