Сокращение масштаба исполнения функции вневедомственной охраны МВД России по охране имущества юридических и физических лиц по гражданско-правовым договорам может происходить как посредством исключения из объекта государственных услуг правоотношений по охране имущества физических лиц, так и за счет уменьшения оснований исполнения функций - охрана имущества юридических лиц (специальных объектов по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации).
Передача функции на минимально необходимый уровень власти, исходя из принципа субсидиарности, происходит в случае, если функция не относится к исключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальном уровне. Так, если не доказано иное, большинство надзорных функций федеральных органов исполнительной власти, не относящихся к исключительному предмету ведения Российской Федерации, могут быть переданы на региональный и муниципальный уровень (архитектурно-строительный надзор, лицензирование ряда видов деятельности, надзор на потребительском рынке и т.п.). При этом бремя доказательства необходимости реализации функции на федеральном уровне должно возлагаться на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функцию.
Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо в размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. На аутсорсинг не могут быть переданы властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, строительство объектов, а при определенных условиях медицинское и социальное обеспечение сотрудников.
Придание функции процессуального характера означает ликвидацию избыточности государственного регулирования, которое возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен, прежде всего, для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов. Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законности предпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальном порядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения, приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон "О милиции" <56>), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур, установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации <57>, Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" <58> и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
--------------------------------
<56> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503.
<57> См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.
<58> См.: СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Передача функций судебным органам состоит в исключении из компетенции органов исполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений), и закреплении указанных полномочий за федеральными судами. При этом за органами исполнительной власти сохраняются функции по выявлению нарушений со стороны участников рынка, которые могут привести к приостановлению или прекращению деятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложению административных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий (разрешений) в судебном порядке, выдаче предписаний об устранении таких нарушений и обращении в суд в случае неисполнения законного предписания.
По ряду приоритетных направлений административной реформы работы не начаты или приостановлены. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. В частности, не разработаны и не реализованы механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции, взаимодействия между государством и структурами гражданского общества, досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов.
Кроме того, реформа в основном затронула федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне административная реформа реализуется лишь в немногих экспериментах.
Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы самими органами исполнительной власти в рамках сложившихся моделей деятельности. Для их создания требуется комплексный проектный подход, реализуемый в рамках федеральной целевой программы.
Как свидетельствуют международные сопоставления, по показателям эффективности государственного управления и качества публичных услуг Российская Федерация находится среди стран, которые намного уступают ей по уровню экономического развития и человеческому потенциалу. По существу, сфера государственного управления превратилась в лимитирующий фактор для дальнейшего успешного развития страны и полноценного использования ее социально-экономического потенциала.
Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.
В рамках проведения административной реформы были поставлены следующие цели:
- повышение способности органов исполнительной власти и местного самоуправления достигать общественно значимых результатов;
- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг;
- снижение избыточного вмешательства государства в экономику;
- снижение издержек от неэффективности закупок для государственных и муниципальных нужд;
- снижение уровня коррупции;
- повышение общественного доверия к государству.
Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:
- внедрить современные методы и механизмы управления по результатам в органах исполнительной власти и местного самоуправления в координации с бюджетированием по результатам;
- обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты;
- обеспечить реформирование и повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;
- создать особые механизмы регулирования в коррупционно опасных сферах;
- внедрить механизмы досудебного обжалования и административной юстиции;
- завершить оптимизацию функций органов исполнительной власти и создать механизмы, препятствующие неэффективному государственному вмешательству в экономику;
- провести реформу контрольно-надзорных органов;
- развить систему аутсорсинга административно-управленческих процессов;
- реформировать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
- обеспечить внедрение механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;
- сформировать систему мониторинга результатов деятельности и оценки хода реформы;
- провести комплексную административную реформу в субъектах Российской Федерации;
- сформировать необходимый кадровый и информационный потенциал административной реформы;
- содействовать распространению лучшей практики;
- обеспечить эффективное взаимодействие с обществом по вопросам административной реформы.
Следует отметить, что по своему содержанию реформирование государственной службы в рамках административной реформы является одним из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации. Поставленными задачами российского государства, в первую очередь в социальной сфере и экономике, предполагается достичь высокого качественного уровня развития государственной службы. При этом государственная служба тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительной власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Отметим, что вне должностей государственной службы государственная власть реально не существует <59>. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительной власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.
--------------------------------
<59> См.: Гришковец А.А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право. 2004. N 1. С. 24 - 36.
По сути, реформа государственной службы состоит в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, установлению соответствия социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, изменению половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д. <60>.