1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества;
2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их всестороннюю и полную правовую защиту (административную и судебную);
3) организацию и осуществление надлежащей (должной) деятельности органов публичной власти;
4) эффективное публичное управление;
5) качественные административные правовые процедуры;
6) разумный, действенный и положительно результативный общественный и государственный контроль.
Полномасштабный учет публичных интересов, необходимость защиты прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц при разработке планов административной реформы и осуществлении уже намеченного являются залогом эффективного реформирования административного права, придания ему современных черт правовой отрасли, складывающейся в условиях действия принципов правового государства. И именно в таком взаимодействии административной реформы и административного права прослеживаются юридические характеристики многочисленных преобразований в системе публичного управления и, в частности, в правоохранительной сфере.
§ 3. Эволюция функций прокуратуры в условиях
административной реформы в России
Если обратимся к трактовке термина "функция" (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение <67>.
--------------------------------
<67> См.: Философский энциклопедический словарь. 2-е изд. М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 719; Словарь иностранных слов. 18-е изд., стереотип. М.: Русский язык, 1989. С. 556.
Полагаем, нельзя не согласиться с В.С. Зеленецким, полагавшим, что "указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции" <68>.
--------------------------------
<68> Зеленецкий В.С. Функциональная структура прокурорской деятельности: Учеб. пособие. Харьков, 1978. С. 9.
Необходимо отметить, что В.С. Зеленецким также было выработано понятие "функция прокуратуры", но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это "особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности" <69>.
--------------------------------
<69> Там же. С. 20.
Закон "О прокуратуре Российской Федерации" <70> содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов, при этом подчеркивая, что "прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами".
--------------------------------
<70> См.: СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
В п. 2 ст. 1 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем отсутствует общее определение понятия функции.
Исходя из общих положений государственно-правовой теории, В.П. Рябцев сформулировал функции прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств <71>.
--------------------------------
<71> Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 2000. С. 54.
Приведенное определение позволило нам установить четыре "элемента" - это задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства.
Перечисленные элементы, характеризующие функцию, взаимосвязаны между собой. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.
К числу функций прокуратуры необходимо отнести:
- надзор за исполнением законов;
- уголовное преследование за совершение преступлений;
- предварительное расследование;
- участие в правотворческой деятельности;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Также В.П. Рябцевым выделяется шесть функций управления в органах прокуратуры:
- аналитическая работа;
- прогнозирование;
- планирование;
- взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры;
- контроль исполнения;
- руководство <72>.
--------------------------------
<72> См.: Рябцев В.П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник: М., 2000. С. 103 - 110.
По мнению В.Б. Ястребова, "понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными" <73>.
--------------------------------
<73> Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2001. С. 96.
На основании изложенного функции прокуратуры можно определить как совокупность действий прокурора или сотрудника прокуратуры, предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей.
Неоднократно в научной литературе уже обращалось внимание на отсутствие исчерпывающего перечня функций прокуратуры в Конституции РФ <74>. Часть 5 ст. 129 Конституции РФ устанавливает, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом ("О прокуратуре Российской Федерации"), анализ норм которого позволил нам установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры:
--------------------------------
<74> См.: Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор: Сборник научных трудов. М., 1994. С. 19; Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 5, 26.
- надзор за исполнением законов;
- уголовное преследование;
- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
- участие в рассмотрении дел судами;
- участие в правотворческой деятельности;
- международное сотрудничество;
- участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
- рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.
Несмотря на разграничение понятий "деятельность прокуратуры" и "прокурорский надзор", Г.А. Мурашин отождествлял функции прокуратуры с отраслями прокурорского надзора, которые, будучи "взаимосвязаны и взаимообусловлены... в конечном итоге сливаются в единую общую деятельность прокуратуры по обеспечению социалистической законности" <75>.
--------------------------------
<75> Мурашин Т.А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1972. С. 24.
Допуская смешение разных правовых категорий, Н.И. Костенко указывает на четыре надзорные функции прокуратуры: исполнение законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности <76>.
--------------------------------
<76> См.: Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. N 11. С. 20.
Надзорные функции и другие направления деятельности прокуратуры как два самостоятельных элемента составляют в совокупности направления деятельности прокуратуры. Подобная классификация предлагается С.Н. Назаровым <77>.
--------------------------------
<77> См.: Назаров С.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1998. С. 8 - 10.
По мнению М.С. Шалумова, надзор прокуратуры за исполнением законов есть "главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие, дополнительные функции" <78>.
--------------------------------
<78> Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 82.
Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Закона "О прокуратуре Российской Федерации". В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием <79>. К числу таких подфункций относятся:
--------------------------------
<79> См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. С. 91.
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;