Председатель Комитета путей и средств – второе должностное лицо Палаты общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в Комитет всей палаты; избирается Палатой общин в начале созыва нового парламента. При отсутствии спикера функции заместителя спикера исполняются Председателем Комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место спикера, он является окончательным судьей в вопросах процедуры – его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.
В случае отсутствия Председателя Комитета путей и средств его функции выполняют Заместители Председателя Комитета путей и средств, включая полномочия заместителя спикера. Они выдвигаются, как и Председатель Комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются Палатой в начале нового созыва Парламента.
Лидер Палаты общин – лицо, выступающее в палате от имени Правительства; назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета; отвечает за исполнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром. Его задача – организовать работу палаты, чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы Палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов.
Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий – «кнуты». Должность «кнута» появилась в ходе эволюции партийной организации в Палате общин. Обязанность «кнутов» – налаживать сотрудничество фракций, чтобы работа палаты шла без эксцессов, при взаимной координации деятельности фракций. «Кнуты» правительства и оппозиции образуют каналы, через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Способом согласования деятельности партийных сторонников служит документ, который также именуется «кнутом». В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю.
В Палате общин имеются также постоянные должностные лица, не являющиеся членами палаты: клерк палаты, два его помощника и пристав, отвечающий за вопросы безопасности в помещениях палаты. Клерк – старшее постоянное должностное лицо Палаты общин; эксперт по вопросам парламентской процедуры; основная задача – давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по поводу всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами.[9]
Организация комитетов в Палате общин. В Палате общин действуют постоянные, специальные, сессионные комитеты. Образуются объединенные комитеты обеих палат Парламента. Члены комитетов назначаются Комитетом по отбору (Committee of Selection), который образуется Палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек.
Постоянные комитеты создаются в начале работы парламента нового созыва на срок его полномочий. Их назначение – постатейное рассмотрение биллей. Не существует ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует 7–8 комитетов. Комитеты именуются условно – А, В, С, D и не специализируются по каким-либо вопросам[10]. Лишь Большому Шотландскму, Большому Уэльскому и Североирландскому комитетам присуща территориальная специализация (не отраслевая). Имеется также комитет по рассмотрению биллей частных членов. В составе постоянного комитета 15–50 депутатов; заседания открыты для публики.
Специальные комитеты (Select Committees) – второй основной вид комитетов Палаты. Их члены также выбираются Комитетом по отбору. Состоят из 10–15 членов палаты. В отличие от постоянных, специальные комитеты функционируют на постоянной основе. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование «сессионных» (сессионные комитеты).
Существует 14 специальных комитетов[11]. Основная их задача – расследование и проверка деятельности основных министерств. Система специальных комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностранным делам; финансам и гражданской службе; промышленности и торговле; окружающей среде; образованию; науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; валлийским делам; по европейскому законодательству, по делам парламентского уполномоченного и пр. Система специальных комитетов была реорганизована в 1979 году.
Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов и состоят из равного числа членов каждой палаты. Вопросы, подлежащие обсуждению в объединенных комитетах, не должны затрагивать спорных политических дел.
Правовой статус члена парламента. В Англии нет законодательных норм, устанавливающих обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов. Но депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом.
Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организациями. Парламентские привилегии составляют «общее право Парламента», включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, право доступа к королеве, которое принадлежит Палате общин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит самим палатам.
Привилегия свободы слова получила законодательное закрепление в Билле о правах 1689 года. Она защищает выступления депутата, произнесенные в ходе парламентского делопроизводства. Древняя привилегия свободы от ареста означает, что арест члена Палаты общин не может быть произведен без разрешения самой Палаты. Но член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.
Законодательная деятельность Парламента. В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена Биллем о правах 1689 года. Он сделал незаконным изменение законов монархом без согласия Парламента.
Парламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон. Издание законов – самая значительная функция парламента. Число ежегодно принимаемых законов стабильно: 60–70 в год. Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства. Процедура рассмотрения законопроектов различается тем, к какой категории относится законопроект: к категории частных или публичных биллей. Частные билли затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение (законы, регулирующие деятельность компаний и корпораций; действующие в пределах административно-территориальных единиц). Почти все время Палаты общин (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством. Публичный билль – законопроект, который вносит Правительство. К публичным относятся те билли, которые затрагивают общие интересы. Их действие распространяется на территорию всей страны.
Публичные законопроекты подразделяются на правительственные законопроекты, т.е. внесенные депутатами-членами правительства, и законопроекты частных членов, т.е. внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства. Порядок рассмотрения публичных биллей сохраняется на протяжении всей истории парламента. Всякий публичный законопроект должен пройти в Палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадию комитета, стадию доклада и третье чтение.
Внесению законопроекта в парламент (первое чтение) предшествует предпарламентская стадия его разработки. Проект закона не обнародуется. Законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Второе чтение – первое публичное обсуждение законопроекта. Палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. В отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом – на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в Комитет для внесения поправок.
Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении, направляются в постоянные комитеты, где законопроект рассматривается детально. Комитет имеет право отклонить (изменить, дополнить, не искажая принципа законопроекта) любую статью законопроекта. В стадии доклада Палата обсуждает сделанные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками. Третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. После голосования законопроект считается принятым Палатой общин.
После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем становится законом. Королевское согласие на билль – формальная стадия законодательного процесса[12].
Финансовое законодательство – исключительная прерогатива Палаты общин. Финансовые билли могут быть внесены только в Палату общин. За Палатой общин признано право осуществлять контроль над финансами. Правительство не имеет права расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия Парламента. Но право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству.