Причем основанием для решения о ликвидации государственного предприятия и создании казенного являются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли по итогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Таким образом, любое из названных выше трех категорий промышленных или сельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидировано при наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только на базе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенных заводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия .носят частный характер, а указ; нечетко "определяет;"общий "порядок .создания казенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенные предприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должны создаваться не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные заводы других отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие, отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано в казенное независимо от того, имеется в наличии какое-либо из трех условий наказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятия не только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.
Вместе с тем критерии слишком общи, не увязаны с характером деятельности предприятия. Показатели убыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более 50%) доли продукции сами по себе - не критерии. Например, едва ли могут быть казенными все предприятия, потребителем более 50% продукции которых является государство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50% выращенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного обмундирования, то вряд ли такие производства нужно переводить в казенные. Конечно, казенное предприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-за убыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственном вмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования. Значимое с точки зрения национальных интересов государственное предприятие может быть казенным независимо от того, приносит оно прибыль или убыток.45
То же самое относится к критерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежит приватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такое предприятие должно относиться к казенному. Только оно казенное не потому, что не подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своему значению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которых запрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казенным. Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г. Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480 предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которых запрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны быть преобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию может быть принят как критерий казенного производства.
Однако Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий определен обширный перечень объектов, приватизация которых запрещена. Вряд ли все они могут быть преобразованы в казенные предприятия. Здесь неизбежно возникает проблема отбора. Нужны иные критерии. По нашему мнению, критерии должны быть основаны на оценке: государственного (общественного) значения предприятия, необходимости прямого вмешательства государства в управление им и контроля за его деятельностью. Крайне важно, чтобы эти критерии были максимально конкретизированы и привязаны к объективной характеристике общественной значимости функционирования предприятия.46
Представляется бесспорным, что производства, осуществляющие деятельность, допустимую действующим законодательством исключительно для государственных предприятий, должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль и специализацию, но и определять задачи, планы производства, строго контролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованно окажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовых министерств и ведомств и т. д.
Казенными могут быть гражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должны находиться в ведении государства. К ним относятся морские и речные порты, аэропорты, атомные и крупные гидроэлектростанции, метрополитены и др. Казенными должны быть также предприятия, составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, надежное функционирование и безопасность которой гарантирует государство. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь, водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические и санитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой общественной важности, государственный контроль их объективно необходим.
Из сказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства и службы: осуществляющие деятельность, допустимую законодательством исключительно для государственных предприятий; составляющие единую национальную систему жизнеобеспечения, функционирование и безопасность которой гарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях их сохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.
Эти критерии строго ограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, а также отраслевых и региональных особенностей, могут быть конкретизированы для предприятий федеральных, субъектов Федерации и муниципальных.
Экономический и правовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имели статус казенных. Государственные и муниципальные производства, основанные на праве оперативного управления имуществом, существовали и в социалистической экономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство) впервые было введено Указом Президента РФ "О реформе государственных предприятий". Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданском кодексе.
Определен его правовой и экономический статус. Это - юридическое лицо, имеющее в оперативном управлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью. Хотя имущество обособляется, учредитель имеет право собственности на него. Вместе с тем казенное предприятие - унитарное. Это означает, что его имущество неделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками.
Не до конца раскрыто экономическое содержание понятия права оперативного управления имуществом, а также права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий, имущество которым передается в хозяйственное ведение, за казенными оно закрепляется в оперативное управление. Эти две юридические формы не предполагают какие-либо существенные различия в им%1ественных отношениях данных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае из Гражданского кодекса такие различия не вытекают.
Установлено, что предприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют права владения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждать имущество (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ) без согласия собственника. Различия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать с согласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хозяйственном ведении - лишь недвижимое. В данном случае разделение переданного в хозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132 Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественный комплекс является недвижимостью.
Казенные предприятия признаны коммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своей деятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинству неказенных .унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственное ведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типов унитарных предприятий есть нерентабельный. Но это не означает, что они перестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует в качестве основной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижение затрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государственных предприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержанию - равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли - не единственный признак коммерциализации. Казенное предприятие функционирует в рыночной среде, вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования, участвует в конкуренции... Это и есть коммерческая деятельность, конечным экономическим результатом которой может быть не только прибыль.
Гражданский кодекс предусматривает формирование казенного предприятия лишь в статусе федерального и только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Указ Президента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенных заводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это не исключает, а скорее предполагает возможность учреждения государственных (субъектов РФ) и муниципальных казенных предприятий.
Указом рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществить реформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органам местного самоуправления - муниципальных. Значит, по аналогии федеральных на базе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия, что вполне логично.