Возможности для решения такой задачи на основе действующего законодательства ограничены. Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного или муниципального унитарного предприятия только самому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другие формы использования имущества и типы государственных и муниципальных предприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но и отечественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655 государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом - 12566.24
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. "О доверительной собственности (трасте)" была введена в хозяйственную практику передача собственником имущества и имущественных прав доверительному собственнику. Развитие рынка возродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов в аренду и концессию, что объективно необходимо для эффективного использования государственной собственности.
Поэтому целесообразно создавать предприятия различных организационно-правовых форм, существенно отличающихся по условиям использования государственной собственности. Из предприятий, основанных на производительном использовании последней, выделим следующие:
государственное унитарное предприятие, имущество которого находится в собственности Российской Федерации или субъекта РФ и передается ему в оперативное управление (казенное предприятие);
государственное или муниципальное унитарное предприятие, имущество которого является собственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образования и передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу в доверительную собственность (грает), частому предпринимателю - физическому или юридическому лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду.25
Могут быть и другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественным и частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д. :
Государственные органы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельных видов уникальной продукции вынуждены использовать государственную собственность для создания предприятий, имущество которых передается им же в оперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основном государственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономической формой реализации государственной собственности является непосредственное удовлетворение общественной потребности в продукции (услугах).
На таком предприятии имущество используется и воспроизводится как государственная собственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соответственно произведенная продукция и полученные доходы являются государственной собственностью. Отсюда вытекает, что государственные органы несут субсидиарную экономическую ответственность за обязательства и деятельность казенного предприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытые доходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней, следовательно, из общественных средств (по существу, из средств налогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенного предприятия государственная собственность производительно функционирует на своей собственной основе.26
Необходимо в кратчайшие сроки принять Закон о государственном казенном предприятии и предусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только на основе федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последних могут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности, удовлетворение которых возможно только путем формирования своих казенных предприятий.
Вместе с тем целесообразно выделить из действующих государственных предприятий казенные заводы и определить их статус, режим хозяйствования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных и несостоятельных производств.
Имущество государственного унитарного предприятия (кроме казенного) может использоваться путем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственная собственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъекту передаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения, доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности (владения, пользования и распоряжения). Здесь производительно функционирующий общественный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функцию. Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными образованиями и вместе с тем все имущественные права владения, пользования и распоряжения передаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных форм использования имущества государственных унитарных предприятий имеет свои особенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений с представителями собственника - государственными органами, органами местного самоуправления, а также механизма их функционирования.27
Экономическое понятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г. в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многие важные в юридическом и экономическом отношении вопросы.
Гражданский кодекс также не внес ясность в содержание понятия "хозяйственное ведение", а отдельные его положения противоречивы. Прежде всего не ясно, меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имущества в хозяйственное ведение, кто становится субъектом предпринимательства с его правами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет, пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение (ст. 294 ГК), отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, не несет ответственности по обязательствам собственника имущества (ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст. 113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственной деятельности от государства.28
Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом (ст. 113.5), однако не вправе распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2). Противоречивость этих положений очевидна. При этом ни обязательств государства перед предприятием, ни обязательств предприятия перед государством Гражданский кодекс не определяет. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (ст. 295.1). Но не ясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли и что делать, если ее (прибыли) нет; собственник имеет право на часть прибыли, а обязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, наконец, может ли последний отказаться от своего права на нее. Это принципиальные вопросы, а ответа на них нет.29
Не решен также актуальный вопрос о развитии предприятий. Поддержание конкурентоспособности государственных и муниципальных унитарных предприятий, особенно действующих, требует значительных капитальных вложений, которыми они не располагают. Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство и муниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.
В то же время продукция и доходы от использования имущества поступают в хозяйственное ведение предприятия (ст. 299.2 ГК), а не в его собственность. Продукция, доходы и прибыль - результат производительности ("продуктивности") всех факторов производства, а не только использования имущества. Поэтому такая законодательная норма не только спорна. но и ослабляет стимулы эффективности производства.30
Государственная собственность - сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходима четкая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органов способствовало согласованному решению общих задач. На федеральном уровне управление государственной собственностью осуществляется рядом государственных органов. Правительство согласно Конституции и Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1998 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» обязано управлять федеральной собственностью. Пока это делается не столько планомерно, сколько «выборочно», «по ситуациям». К тому же немало вопросов решается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости. Главное же состоит в определении такого курса государственной политики, который позволит не только сохранять, но и приумножать государственную собственность. Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким. 31
Глава 2. Виды государственных унитарных предприятий.
2.1. Государственное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения.
Право собственности предполагает несение собственником бремени содержания своего имущества. Сегодня это правило закреплено в ст. 210 ГК РФ. С давних пор люди изобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностью избавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливая механизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющему им лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и право хозяйственного ведения32.