Чтобы правильно рассчитать день окончания указанного срока и, значит, определить дату вступления закона в силу, обратимся к положениям ст. 192 Гражданского Кодекса РФ[20](далее –ГК РФ). В п. 3 названной статьи указано, что срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Если окончание установленного срока приходится на месяц, в котором нет такого числа (например, февраль), то срок истекает в последний день этого месяца.
Допустим, закон вступает в силу по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Допустим, закон был официально опубликован 19 апреля 2010 г. Значит, он вступил в силу в такое же число следующего месяца, то есть 19 мая 2010 г. Если бы в данном нормативном акте было указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня его официального опубликования, он бы начал действовать с 20 мая 2010 г.
Срок, исчисляемый годами, истекает в соответствующие месяц и число последнего года срока (п. 1 ст. 192 ГК РФ). Иными словами, федеральный закон, официально опубликованный 26 февраля 2010 г. и вступающий в силу через один год со дня его опубликования, начнет действовать в такое же число такого же месяца следующего года, то есть 26 февраля 2011 г. Если бы в этом федеральном законе было указано, что он вступает в силу по истечении одного месяца после дня его официального опубликования, закон начал бы действовать с 27 февраля 2011 г.
Но, к сожалению, при решении вопроса о дате вступления в силу того или иного нормативного правового акта нет единства во мнениях.
Приведем пример.
В Федеральном законе от 19.07.2009 № 205-ФЗ[21] указано, что он вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования (за исключением отдельных норм Закона, вступающих в силу в особом порядке). Статья 7 этого Закона вступает в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня его официального опубликования. Федеральный закон был опубликован в «Российской газете» 22 июля 2009 г. Значит, ст. 7 данного Закона начала действовать в такое же число следующего месяца, то есть она вступила в силу 22 августа 2009 г. Однако, по мнению Минфина России, названная статья вступила в силу с 23 августа 2009 г.[22].
Теперь определим дату, с которой применяется сам Федеральный закон от 19.07.2009 № 205-ФЗ. Итак, 90-дневный срок, исчисляемый после дня официального опубликования Закона, истек 20 октября 2009 г. Значит, Федеральный закон вступил в силу на следующий день по окончании этого срока, то есть 21 октября 2009 г. Такой же позиции придерживаются арбитражные суды многих федеральных округов (Постановления ФАС Уральского округа от 10.03.2010 № Ф09-733/10-С4 по делу № А60-33557/2006-С4[23], ФАС Северо-Кавказского округа от 08.04.2010 по делу № А18-1163/2009[24]). Но в отличие от них ФАС Центрального округа в Постановлении от 21.04.2010 по делу № А14-15452/2009/410/4[25] указал, что данный Федеральный закон вступил в действие с 23 октября 2009 г. Можно предположить, что при определении этой даты арбитражный суд ошибочно посчитал, что Федеральный закон вступает в силу по истечении трех месяцев (а не 90 дней) после дня его официального опубликования.
Ситуация пятая: документ публиковался в одном источнике по частям
В ст. 4 Закона № 5-ФЗ указано, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете», «Парламентской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Получается, что, если речь идет о федеральном законе, который имеет значительный объем и поэтому публиковался в одном и том же источнике частями в нескольких выпусках, дату официального опубликования такого закона следует определять по дате выпуска, завершающего его публикацию. Аналогичный подход должен применяться при решении вопроса о дате официальной публикации федеральных конституционных законов и актов палат Федерального Собрания, тексты которых размещались в печати по частям[26].
Ситуация шестая. Документ опубликован не полностью
Нормативные правовые акты могут иметь приложения, в которых приводятся утвержденные этими актами правила, положения, регламенты, формы документов, графические изображения, перечни, таблицы и иные материалы. Как правило, такие приложения являются неотъемлемой частью правовых актов.
Нередко в официальном источнике публикуется только текст самого закона, а имеющиеся приложения к нему в печати не размещаются. Можно ли такую публикацию считать официальной?
Если речь идет о федеральном конституционном законе, федеральном законе или акте палаты Федерального Собрания, то нельзя. Ведь согласно ст. 4 Закона № 5-ФЗ официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полного текста. Если такой нормативный правовой акт публикуется в «Собрании законодательства Российской Федерации», то приложения к нему помещаются в тех же статьях, что и сам акт (ст. 9 Закона № 5-ФЗ).
Допустим, в одном источнике (например, в «Российской газете») федеральный закон опубликован без приложений, а в другом (в «Собрании законодательства Российской Федерации») - полностью, включая все приложения к нему. В этом случае дату первой официальной публикации следует определять по дате выхода того издания, в котором текст федерального закона размещен в полном объеме, то есть по дате «Собрания законодательства Российской Федерации».
Если и в остальных официальных источниках этот нормативный акт был опубликован в том же объеме (без приложений) либо вообще не публиковался в них, такую неполную публикацию придется считать официальной. Но лишь в той части, которая была официально опубликована. Такие разъяснения содержатся в п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48[27]. В нем, в частности, говорится, что порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в полном объеме, если нормативный акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается лишь в той части, которая была официально опубликована.
Ситуация седьмая: документ опубликован в спецвыпуске или приложении к основному изданию.
Некоторые официальные источники, например «Российская газета», имеют специальные выпуски и приложения, в которых также публикуются те или иные нормативные акты. Считается ли размещение нормативного акта в таком спецвыпуске или приложении к основному изданию официальной публикацией?
В Законе № 5-ФЗ ответа на этот вопрос не содержится. Нет единого мнения по данной проблеме и у арбитражных судов. Так, ФАС Московского округа в Постановлении от 26.07.2002 № КА-А40/4721-02[28] пришел к выводу, что закон г. Москвы, напечатанный в спецвыпуске газеты «Тверская, 13», не может считаться официально опубликованным. Дело в том, что спецвыпуск не является одним из номеров газеты «Тверская, 13», имеет ограниченный тираж и не отвечает требованиям периодического печатного издания, установленным Законом РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации»[29]. Значит, публикация в нем нормативного акта не обеспечивает доведения этого акта до всеобщего сведения.
Понятие нормативно-правовой акт как источник права охватывает все великое многообразие правовых норм, регулирующих многообразные и бесчисленные - социальные связи в обществе. Теоретикам права пришлось немало потрудиться, чтобы классифицировать нормативно-правовые акты, найти четкие критерии этой классификации, сделать ее удобной для научного и, главное, практического употребления.
Итак, нормативный правовой акт - властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Он является основным источником права в РФ и европейских государствах. Нормативно правовые акты образуют стройную систему, основанную на их юридической силе.
Можно определить наиболее важные критерии, по которым непосредственно или по их сочетанию выделяются виды нормативно-правовых актов. Это следующие критерии: содержание нормативно-правового акта, процедура его принятия, орган, принимающий акт, круг лиц, на которых распространяется его действие, пространство и время, которые охватываются действием акта, утрата юридического значения, внутренняя структура, организационные этапы и ряд других критериев. По содержанию, органу и процедуре принятия выделяется, прежде всего, такой вид нормативно-правового акта, как закон.
Закон – это это нормативно-правовой акт, принимаемый высшим представительным органом государства в особом законодательном порядке, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения с точки зрения интересов и потребностей населения страны.
Закон обладает следующими признаками:
а) принимается высшими органами государственной власти или в порядке референдума;
б) ему присуща высшая юридическая сила и верховенство относительно других источников права;
в) принимается, изменяется и дополняется в особом процедурном порядке;
г) регулирует наиболее важные социальные сферы, закрепляет наиболее важные общественные связи, отправные начала правового регулирования;
д) должен отражать волю и интересы общества в целом;
е) исключительно нормативен (содержит только нормы права, в отличие от других нормативно-правовых актов, которые могут иметь «вкрапления» индивидуально-властных предписаний).
В области применения законов имеется достаточно пробелов. Многие проблемы связанны с порядком опубликования и вступления в силу законов. Для решения проблем необходимо усиление контроля со стороны правотворческого органа (в целом или его подразделения) или лица, ответственного за издание в официальном источнике вновь принятого нормативного акта.