Особенности правового статуса автономных округов выражается в том, что подавляющее большинство автономных округов входит в состав других субъектов Федерации (краев и областей). Это обстоятельство оказывает существенное влияние на их правовой статус. Характер взаимоотношений округов с субъектами Федерации, в составе которых они находятся, определяется уставами этих субъектов и автономных округов, а также их договорами с субъектами Федерации, в составе которых они находятся.
Сохранение Конституцией РФ 1993 года такого рода «сложносоставных субъектов Федерации» получило в основном отрицательную оценку в отечественной правовой литературе. «Сложносоставные субъекты» характеризуются как «неидеальная конструкция».[39]
Так, согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа ст. 2 (округ входит в Читинскую область), а его взаимоотношения с областью строятся на основе равноправия и сотрудничества, регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, а также договорами между органами государственной власти округа и области. Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа» исходит не только из констатации вхождения округа в состав Читинской области, но из признания нахождения территории области и округа в «едином экономическом пространстве».
Отношение округа и области строятся на принципах равноправного партнерства и взаимного уважения.
Согласно Уставу Коми-Пермяцкого автономного округа (ст. 12) он входит в состав Пермской области. Отношения между ним и Пермяцкой областью регулируется Конституцией РФ, федеральным законодательством, а также договорами, заключенными между органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области. Действие отдельных законов и нормативных правовых актов Пермской области может быть распространено на территорию Коми-Пермяцкого автономного округа в порядке, предусмотренном законами округа. В Уставе Пермской области указывается (ст. 5 и 6), что территория Пермской области включает территорию Коми-Пермяцкого автономного округа. Пермская область признает равноправие населения Коми-Пермяцкого автономного округа, его право на самоуправление, развитие языка, культуры, уважает его обычаи, традиции. Отношение между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом регулируется договором, заключаемым органами государственной власти области и органами государственной власти округа.
Итак, сегодня в Российской Федерации официально признанными являются две формы автономий – автономная область и автономный округ, которые в свою очередь являются полноправными субъектами Российской Федерации.
В отечественной правовой литературе практически нет разногласий по определению понятия автономной области.
Автономная область рассматривается как форма национально-территориальной автономии в Российской Федерации, являющаяся государственно-правовым выражением права народов на самоопределение, как национально-территориальное образование с некоторыми элементами государственности.
Основными элементами конституционно-правового статуса Еврейской автономной области, как государственного образования являются: наличие определенной учредительной власти; собственной территории; уставно-правовой системы; системы областных органов государственной власти; государственной собственности автономной области; областной официальной символики; обладания в рамках компетенции области международной правосубъектностью.
Статус автономных округов, как равноправных субъектов Федерации, включая их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, был окончательно закреплен Конституцией РФ 1993 года (ч. 1, 4 ст. 5).
Согласно Конституции РФ автономные округа также как и другие субъекты Федерации, находятся непосредственно в ее составе. Они обладают собственной территорией, принимают устав округа, формируют органы государственной власти и местного самоуправления, имеют собственность округа, его бюджет, свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что автономным образованием Российской Федерации свойственны все юридические признаки субъекта федерации, однако, имея одинаковый конституционно-правовой статус с другими субъектами Федерации автономные образования (автономная область и автономные округа) характеризуются некоторыми чертами, отличающими их от других субъектов. А именно, в отличие от республик в составе Российской Федерации, которые являются государствами, имеют свои конституции и вправе устанавливать свои государственные языки, автономная область и автономные округа представляют собой государственные образования, действуют на основе своих уставов и не наделены правом вводить государственные языки, хотя пользуются правом гарантировать народам, проживающим на их территории, сохранение родного языка, создавать условия для его изучения и развития.
Конечно, дробление некоторых субъектов Федерации, насчитывающей сегодня 84 субъекта, не в интересах Российской Федерации, стремящейся к укрупнению своих субъектов. Поэтому, было бы желательно, чтобы автономные округа высказались за объединение в рамках уже существующих сложноустроенных субъектов Федерации на добровольной основе.
2.2 Функции современной автономии и тенденции ее развития
В широком смысле слова автономия в Конституционном праве означает представление определенной степени самостоятельности.
В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно-закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию. Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законе (законодательном акте), а также право издания законов, по вопросам внутреннего самоуправления. Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.
Основная функция автономии выражается в праве народов и народностей на самоопределении. Р.Г. Абдулатипов подчеркивает «Почему-то чаще говорят об идее права народов на самоопределение и при этом как форму реализации этого права предусматривают отделение и образование самостоятельных государств. Отсюда и спорный характер интерпретации права народов на самоопределение, тогда как форма этого самоопределения может быть: как объединение, как объединение и реализация своих прав внутри существующего государства в тех или иных моделях договоренностей, статуса, особого режима и т.д.»[40].
После первой мировой войны реализовывалась Версальская система мирного урегулирования и образования новых государств на основе «Принципа национальностей» и была создана Лига Наций, начались споры между Швецией и Финляндией из-за Аландских островов; из-за Сагарской области и т.д.
Плейбисцид (референдум) как форма разрешения подобных споров не очень себя оправдала. Так, принцип «воля народов» стал поводом для фашистов при разделе Чехословакии, при соединении Австрии и Германии. Еще более интенсивно этот процесс идет в период деколонизации. Один из ярких примеров – раздел Индии на Индию и Пакистан.
Однако, помимо подобных примеров образования новых государств есть и другие, связанные с концепцией «внутреннего самоопределения; одной из форм которого, несомненно является автономия.
Данный институт (автономия) известен с древнейших времен и достаточно широко используется в современном государственном строительстве многих стран (Россия, Испания, Италия, Дания, Финляндия и др.).
Следующей функцией автономии, является децентрализация, представляет собой форму децентрализации государственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории. Центр наделяет территориальную автономию рядом государственных полномочий по вопросам внутреннего самоуправления. Политическая автономия наделяется, в некоторых случаях, международной правосубъектностью. Наделение автономных образований, в той или иной мере, государственными полномочиями, определяет степень власти в стране.
Областная политическая автономия существует в Италии, где она отражает, с одной стороны, исторические различия в традиционном укладе жизни отдельных регионов (Сицилия, Сардиния), а с другой – национальный состав территорий (Трентино-Альто-Адидже, Венеция-Фриулия-Джулия).
Конституция Испании 1978 года провозгласила право на создание автономии по национально-территориальному принципу. В соответствии с этим конституционным положением в стране были созданы четыре «Национальные провинции»: Страна Басков, Каталония, Андалусия и Галисия. Правовой статус этих автономных (образований) сообществ определяется органическими законами (отдельно для каждой провинции), которые принимаются центральным парламентом на основе проектов разработанных провинциальными ассамблеями (парламентами). «Национальные провинции» наделяются большими правами, чем 13 «Исторических» территориальных областей этой страны.
Образование автономий может быть обусловлено и географическим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны. Именно эти факторы сыграли немаловажную роль в предоставлении автономии Фарерским островам (автономный статус 1948 г.) и Гренландии (автономный статус 1979 г.) в составе Датского королевства и Аландским островам в составе Финляндии. В предоставлении автономии Гренландии определенную роль сыграл и национальный фактор (большинство населения Гренландии составляют иннуиты-эскимосы). Характерной чертой автономии Аландских островов в составе Финляндии является наличие ее гражданства, но отсутствие конституции.