Посредством децентрализации власти в полиэтническом государстве, решается одна из важнейших проблем – снятие напряженности в межнациональных отношениях. Так, межнациональный конфликт в Ираке привел к предоставлению автономии курдам на Севере Ирака, которая, впрочем, неоднократно нарушалась иракскими властями.
Возможность образования политической автономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе (Дания, Финляндия), либо в особом статусе (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны (Италия, Испания). В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган (например, литинг в Гренландии, ассамблея в Каталонии и т.п.) и свой исполнительный орган (например, джунты в автономных областях Италии). Последний имеет двойное подчинение: местному представительному органу и центральному правительству. Иногда центральная власть может иметь в автономном образовании своего представителя (губернатора – в Гренландии и на Аландских островах), однако он обладает в основном контрольными функциями.
Объем компетенции, представленной автономным образованиям либо в конституции, либо в отдельном статусе, по некоторым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации (например, у земель в Австрии). Гренландия и Фарерские острова, пользуясь своими автономными правами, провелии на своей территории референдум о пребывании в «Общем рынке» и по его результатам объявили в 1982 году о выходе из Европейского Сообщества. Однако более типичной является компетенция, охватывающая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований. Так, по Конституции Испании Правительство с согласия Сената может принудить автономные сообщества «к исполнению своих обязанностей». В Италии возможен роспуск областного совета в случае нарушения им Конституции и по соображениям безопасности.
В отличие от политической административная автономия не столь широко распространена. Наибольшее число административных автономных образований (свыше сотни) имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Администрация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором может также осуществляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации. В Китае, например, автономные образования в праве также самостоятельно вступать во внешнеэкономические отношения в соответствии с законами государства.
Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной единицы. В Никарагуа предоставление административной автономии двум округам на Атлантическом побережье страны было связано с тем, что там проживали индейские англоговорящие племена. В Молдове имеются два административных округа, где проживают гагаузы.
В 2005 году в Молдавии принят закон об автономии самопровозглашенной Приднестровской республики (последняя считает себя независимой), в 2005 году создана автономия в Ирландии для территории Асех.
Своеобразными автономиями в некоторых унитарных государствах являются ассоциированные территории. В новой Зеландии это острова Куна (с населением 18 тыс. человек), острова Ниуэ (3 тыс. человек) и другие. У них имеются свои конституции, представительные органы, но органы исполнительной власти назначаются генерал-губернатором Новой Зеландии.
В отдельных странах Африки есть межгосударственная «кочевая автономия» для туарегов – кочевых племен, определены границы их сезонных миграций, охватывающих различие государства. В настоящее время четно обозначились тенденция роста числа автономных образований в мире, ширится многообразие форм автономий. Это отражает процесс дальнейшей демократизации государственной власти в целом и ее сближение с населением.
Следует заметить, что западная модель автономии (существенно) принципиально отличается от российской (в прошлом советской автономии). Если западные государства использовали автономию как средство обеспечения стабильности в их колониях, то российская (в прошлом советская) автономия реализовалась в рамках народов на самоопределение в качестве элемента федерализма. Ведь РСФСР существовала в качестве федерации, имея в своем составе только автономные образования. Надо сказать, что дать единое определение понятия «автономия» исключительно сложно, если не невозможно. В это понятие в разных государствах в разное время вкладывалось различное содержание. О.Е. Кутафин пишет «Однако если в Советской России автономия использовалась лишь для решения национального вопроса, то в современной России она, хотя и не признанная юридически, фактически выступает, прежде всего, в качестве формы обеспечения децентрализации управления страной.
Являясь фактически формой обеспечения децентрализации управления страной, автономия вместе с тем для целого ряда регионов выступает и как форма национальной государственности многих народов и народностей России, официально признанной и юридически закрепленной».[41]
Что касается тенденции развития Российской автономии, то она непосредственно связана с преобразованием советских автономных образований в субъектах РФ.
Поскольку, Еврейская автономная область на волне «парада суверенитетов» вышла из состава Хабаровского края, обозначив тем самым свой конституционно-правовой статус. Своевременные тенденции развития Российской Автономии связаны со статусом автономных округов (большая часть которых находится в составе краев и областей).
До 1990 года автономные округа находились в составе краев и областей. Законом от 15 декабря 1990 года автономным округом была предоставлена возможность самостоятельно решить вопрос о вхождении в состав Федерации – через край, область или непосредственно. Этим правом воспользовался Чукотский автономный округ, который в соответствии с Законом РФ от 17 июня 1992 года входит непосредственно в состав Российской Федерации.
«Федеральные власти, - подчеркивает В.В. Иванов, - справедливо полагали, что сохранение округов в составе края, областей объективно превращает «непосредственное вхождение» в предел повышения окружного статуса. В случае же реализации этого права некоторые из них могли бы поставить вопрос о преобразовании в республики, о суверенитете и т.д. (как это ранее сделали автономные области).[42]
Однако, действующая Конституция РФ такой возможности не предусматривает.
Другой немало важной тенденцией в развитии автономии и государственного устройства Российской Федерации в целом является слияние краев и областей с автономными округами.
В настоящее время в составе Российской Федерации имеется 10 автономных округов. Однако с 1 декабря 2005 года Коми-Пермяцкий автономный округ прекращает существовать в качестве субъекта Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 25 марта 2008 года «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» образуется новый субъект Федерации – Пермский край.
Образование нового субъекта Федерации осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития Пермской области и Коми-Пермяцкого округа повышения уровня жизни населения, проживающего в этих субъектах.
Основаниями образования нового субъекта Федерации являются:
1) Совместное предложение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, направление Президенту РФ в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации»;
2) Результаты референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта, проведенных в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе.
В связи с прекращением существования Коми-Пермяцкого автономного округа как субъекта Федерации он подлежит исключению из ч. 1 ст. 65 Конституции РФ, в которой перечислены все автономные округа как субъекты Федерации.
В соответствии с Законом с 1 декабря 2005 года Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации.
О.Е. Кутафин пишет «Возникает вопрос: означает ли образование нового субъекта Федерации полную ликвидацию Коми-Пермяцкой автономии? Думается, не означает, иначе в новом Законе не было бы смысла говорить об особом статусе Коми-Пермяцкого округа. Скорее всего, речь идет о возникновении на территории России нового вида автономии – автономного округа, не являющегося субъектом Российской Федерации».[43]
Процессы аналогичные происходящим в Пермской области, начались и в Красноярском крае. В октябре 2004 года депутаты Законодательных собраний Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа одобрили инициативу слияние этих двух субъектов в единый регион.