Таким образом, согласно действующему законодательству государственная служба осуществляется в государственных органах, правовой статус которых определяется Конституцией РФ и законом, государственными служащими, правовой статус и властная деятельность которых также детально регламентируется законом и иными нормативными актами. Все это придает государственной службе параметры крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение для формирования государственности, осуществления государственной власти и воплощения социальной роли государства в обществе.
Оценивая государственную службу, следует иметь в виду ее двойственную природу, назначение, содержание.
С одной стороны, с точки зрения ее функций, государственная служба — это определенная совокупность органов, структур, звеньев и подразделений, выполняющих задачи и функции государственно-служебного характера в системе, представляющие единое целое, некую сложную и комплексную государственную институцию.
С другой точки зрения, — ее направленности и содержания, — государственная служба — служение обществу, государству в осуществлении его многообразных и сложных задач и функций.
Правовой основой государственной службы и служебного права выступает значительная совокупность федеральных законов, иных нормативно-правовых актов, касающихся этой проблематики. О Конституции РФ в этом качестве уже говорилось выше. Государственная служба включает в себя:
1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2) государственную службу субъектов РФ, находящуюся в их ведении. Как федеральная государственная служба, так и государственная служба субъектов РФ характеризуются особенностями, которые накладывают отпечаток на каждый вид государственной службы. При характеристике не только названных, но и других видов государственной службы могут быть положены в основу различные критерии: территориальный масштаб деятельности; специфика и многообразие государственных органов, их статусов, регулируемых сфер и отраслей, выполняемых функций и др.
Характеризуя федеральную государственную службу, следует иметь в виду, что федеральная государственная служба, согласно ст. 71 Конституции РФ, относится к исключительному ведению Российской Федерации, т. е. ее правовое положение, а также положение федеральных государственных служащих может быть определено только федеральным законодательством.
Федеральная государственная служба получила юридическое закрепление и развитие в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. (утратил силу в соответствии с Указом и. о. Президента РФ от 19 января 2000 г. № 72).
В названном Положении от 22 декабря 1993 г. было предусмотрено, что федеральная государственная служба (далее — государственная служба) осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации на государственных должностях в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также на иных должностях в соответствии с законодательством РФ.
Государственная служба субъектов Российской Федерации — это второй основной вид государственной службы. Статус государственной службы субъектов РФ устанавливается законодательством каждого субъекта Федерации (республики в составе Федерации, края, области, городов федерального значениями и др.) и имеет сходные черты и особенности.
Как представляется, в связи с возрастанием роли и публичного характера государственной службы и расширением в связи с этим взаимосвязей с административным законодательством можно признать обоснованным отнесение правового регулирования государственной службы субъектов к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации.
2 Основные принципы государственной службы
В ст. 5 Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» провозглашено, что государственная служба основана на принципах:
1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.
Внимательное изучение текста статьи позволяет сделать вывод о том, что она детализирует три основных принципа государственной службы:
- законность (п. 1, 2, 3, 6, 7);
- демократизм (п. 4, 6, 9);
- профессионализм (п. 8, 10, 11, 12).
Законность и демократизм - общие принципы организации и функционирования исполнительной власти, которые своеобразно проявляются в организации государственной службы. А профессионализм - это ее специфический принцип.
Анализ всего массива правовых актов, образующих институт государственной службы, позволяет сделать вывод о том, что еще одним основным и специальным принципом государственной службы можно считать принцип социально-правовой защищенности служащих.
Все принципы службы являются проявлениями важнейшего начала исполнительной власти - эффективности.
Принцип законности означает признание:
а) верховенства Конституции, федеральных законов над иными правовыми актами;
б) обязательности законных решений вышестоящих органов и должностных лиц;
в) приоритета прав и свобод человека и гражданина. Государственный служащий обязан строго соблюдать правовые акты, права граждан, делать все необходимое для их реализации и защиты. Можно назвать такие направления реализации идеи законности: служащий должен добиваться выполнения законов гражданами и организациями, он должен сам соблюдать законы, его права должны быть защищены.
Важнейшие проявления принципа демократизма:
а) полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества, государства. Служащий действует в «чужих» интересах. При возникновении конфликта личных и публичных интересов он обязан руководствоваться последними;
б) общедоступность государственной службы. Ст. 32 Конституции гласит: «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Из этого правила есть ряд исключений, которые не искажают, а наоборот, подтверждают его ценность. Общие ограничения связаны с наличием гражданства, владением государственным языком, с возрастом поступления на службу, совместной службой родственников, совместительством, применением такого уголовного наказания, как лишение права занимать должности. Специальные ограничения обусловлены спецификой отдельных должностей. В их числе: установление более высокого возраста для занятия должности, предельного возраста и срока пребывания на ней, требований определенного стажа, образования, здоровья. Так, на службу в милицию принимаются лица, достигшие 18 лет, годные по состоянию здоровья, имеющие среднее образование;
в) гласность в осуществлении государственной службы. Она связана с реализацией ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого свободно искать, получать информацию любым законным способом, гарантирующей свободу массовой информации; статьи 42, провозглашающей право гражданина на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, с конституционными запретами вводить цензуру, скрывать факты и обстоятельства, создающие угрозу для жизни и здоровья людей. Гласность должна быть и в отношениях с различными организациями, и в рамках самого государственного аппарата. Законодательством закреплено и право служащих получать информацию, необходимую для работы, знакомиться с личными делами и т. д.;
г) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную. Это важнейшее проявление демократизма всей государственной деятельности, всего государственного механизма. Оно создает условия для повышения эффективности работы государственных служащих, усиления защиты их прав.
Таким образом, демократизм проявляется в содержании службы (забота о правах и свободах граждан, общем благе), в ее народности и в формах ее осуществления (разделение труда, гласность, общедоступность).
Исполнять обязанности врача или учителя необходимо на профессиональной основе, то есть постоянно, в течение определенного времени, в рамках определенного коллектива и за регулярно получаемое вознаграждение.