___________________________
* Круглов В.В. Правовые вопросы охраны окружающей среды: Учебное пособие. 4.3. Екатеринбург, 1994. С. 98-99.
Сотрудничество органов государственного, ведомственного и производственного экологического контроля – важный резерв повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исходить от любого субъекта. Многое в развитии сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере в силу правового статуса зависит от позиции органов государственного экологического контроля. Важно при этом реализовать не только административные методы, но и методы убеждения, воспитания.
4. Общественный экологический контроль
С учетом того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, а также в связи с низкой эффективностью реализации государством экологической функции, в российском праве окружающей среды остро стоит проблема разработки и осуществления современной концепции общественного экологического контроля.
В формируемом правовом механизме взаимодействия общества и природы имеется существенный сдвиг в направлении его демократизации. Важно то, что граждане и общественные экологические объединения получили некоторые возможности участвовать в рамках права в обеспечении выполнения или контроле за выполнением экологических требований в предпринимательской и управленческой сферах на стадиях подготовки и принятия хозяйственных и управленческих экологически значимых решений. Речь идет о возможностях реализации ими контрольных функций в рамках ряда следующих процедур, в большей или меньшей степени урегулированных в законодательстве.
В соответствии с Земельным кодексом РСФСР граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд, затрагивающих интересы населения. Прежде чем принять решение об отводе земель под такие объекты уполномоченные государственные органы «выясняют мнение граждан через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии» (ст. 28 ЗК РСФСР). К сожалению, при этом в земельном законодательстве не регулируется процедура проведения таких мероприятий и главное – не определяется юридическая сила общественного мнения.
Общественные контрольные функции по проверке выполнения экологических требований реализуются также в рамках общественных слушаний по результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду. В соответствующем разделе учебника мы обращали внимание на дефекты нормативного регулирования такой процедуры в действующем законодательстве России об окружающей среде. При адекватном правовом регулировании общественных слушаний граждане могут иметь сильные позиции в контроле за подготовкой экологически значимых решений.
То же можно сказать в отношении общественного контроля за принятием экологически значимых решений в рамках общественной экологической экспертизы. При этом важно подчеркнуть, как минимум, два принципиальных обстоятельства. Первое касается того, что реализация прав граждан и общественных формирований выразить свое отношение к отводу земель под экологически опасные объекты, а также реализации экологически опасной деятельности позволяет предупредить появление новых факторов экологической напряженности. Косвенно граждане и общественные формирования имеют возможность контролировать также распоряжение природными ресурсами, находящимися в собственности государства, так как экологические обоснования лицензий на предоставление ресурсов в пользование – объект, по которому может быть проведена общественная экологическая экспертиза.
Второе обстоятельство связано с наличием правовых гарантий защиты прав граждан и общественных формирований и их законных интересов в процессе общественного контроля за выполнением экологических требований. Основная гарантия – право обращения в суд для обжалования незаконных действий и решений, а также бездействия государственных органов, их должностных лиц, предпринимательских структур, если при этом затрагиваются экологические права и интересы граждан.
Важной формой осуществления общественного экологического контроля за деятельностью предприятий и государственных органов является затребование от них информации о природоохранной деятельности и состоянии окружающей среды, право на которое предусмотрено рядом законов. На основе полученной информации граждане и общественные формирования вправе обжаловать решения, действия и бездействие, нарушающие их экологические права и законные интересы, в суде. С проведением общественного экологического контроля может быть связано также обжалование в суде заключения государственной экологической экспертизы, если оно противоречит требованиям законодательства, экологическим правам и интересам граждан и общественных формирований.
Повышению эффективности экологического контроля в России способствовало бы развитие сотрудничества и взаимодействие всех органов контроля, особенно государственного и общественного, с органами прокуратуры.
XVI. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
1. Понятие и функции юридической ответственности за экологические правонарушения
Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований.
Посредством применения юридической ответственности реализуется государственное принуждение к исполнению экологических требований. При этом следует иметь в виду, что юридическая ответственность не является единственным инструментом принуждения к исполнению экологических требований в механизме права окружающей среды. С учетом специфики функций этого механизма такую роль играют также государственная экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, экологическая сертификация, экологический контроль, в определенной мере – экономические меры (например, платежи за загрязнение окружающей среды).
Об особом месте юридической ответственности в механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды свидетельствует роль санкции в структуре эколого-правовой нормы. В соответствии с общей теорией права норма права, являющаяся первичной ячейкой экологического права, состоит из трех взаимосвязанных элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Санкция – это элемент правовой нормы, в котором определяются меры государственного и иного взыскания, применяемые к нарушителю предусмотренного диспозицией правила. Таким образом, санкция является мерой юридической ответственности за экологическое правонарушение. При отсутствии санкции фактически отсутствует правовая норма. Отсутствие санкций обрекает экологическое требование на бездействие. Так, в Законе РСФСР от 15 октября 1960 г. «Об охране природы в РСФСР» отсутствовали санкции за нарушение предусмотренных в нем требований. Этот Закон, отмененный с принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», был малоэффективным, номинальным, в частности, именно из-за отсутствия в нем санкций.
Ответственность за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:
• стимулирующую к соблюдению норм права окружающей среды;
• компенсационную, направленную на возмещение потерь в природной среде и возмещение вреда здоровью человека;
• превентивную, обеспечивающую предупреждение новых правонарушений;
• карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.
Основанием возложения юридической ответственности в рассматриваемой сфере служит экологическое правонарушение.
2. Понятие, виды и структура экологических правонарушений
Экологическое правонарушение – это виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Так экологическое правонарушение определяется в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».
Приведенное определение представляется неточным. При характеристике экологического правонарушения необходимо обратить внимание на следующие два обстоятельства. Первое касается того, что экологически значимое противоправное деяние не всегда должно быть виновным. В соответствии со ст. 1079 ГК РФ вред, причиненный источником повышенной опасности, должен быть компенсирован независимо от вины причинителя. Второе обстоятельство связано с тем, что совершение экологического правонарушения не всегда сопровождается причинением вреда. В определенных условиях вред мог не наступить, но была реальная угроза его наступления. Например, после выполнения агрохимических работ оставшиеся агрохимикаты были оставлены в поле на хранение, вместо перевозки их в хранилище, как этого требуют соответствующие правила. При определенных обстоятельствах (если бы пошел дождь или оставленные химикаты были съедены животными) мог быть причинен существенный экологический вред.