Руководит системой особо охраняемых территорий в США Служба национальных парков МВД, Агентство по охране окружающей среды, ряд комиссий Конгресса, в Нидерландах – негосударственные структуры под руководством правительства, во Франции – административные советы под контролем департамента сельского хозяйства и охраны окружающей среды*.
___________________________
* Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы рахвития буржуазного права. М., 1987. С. 17.
Как создание, так и правовое регулирование режима особо охраняемых территорий – это весьма часто компромисс между интересами охраны природы и экономического развития. В соответствии с французским Законом о национальных парках (1960 г.) на территории национального парка «запрещена всякая промышленная, торговая и рекламная деятельность». В то же время предусматриваются оговорки, типа «если промышленное предприятие существует на территории парка или вблизи от него, то оно может продолжать функционировать».
В соответствии с Законом США 1916 г. о системе национальных парков такая система создается для сохранения живописных, естественных и исторических достоинств природной среды, охраны животного мира, а также для обеспечения возможности пользоваться этими благами таким образом, чтобы оставить их ненарушенными будущим поколениям. Законодательство предусматривает выделение в пределах каждого национального парка трех видов зон в зависимости от их приоритетного целевого назначения – природных, исторических и рекреационных с соответствующим правовым режимом.
Закон не устанавливает категорических запретов ни на один из видов природопользования. Однако такие его виды, как заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, выделение земель под размещение промышленных предприятий, не допускаются.
В США, если на территории национального парка имеется частное землевладение, то государственные органы стремятся выкупить эти земли, чтобы создать оптимальные условия для функционирования парка.
Что касается заповедников, то разработка полезных ископаемых, заготовка древесины с коммерческими целями, размещение промышленных предприятий, пользование моторизованными видами транспорта являются в целом запрещенными видами деятельности.
2.6. Иски граждан о нарушении законодательства
об окружающей среде
По законодательству об охране окружающей среды в экономически развитых государствах одной из основных и наиболее распространенных форм защиты экологических прав граждан служит право каждого предъявлять иск о несоблюдении требований природоохранительного законодательства.
В частности, когда в конце 60-х гг. США столкнулись с трудностями реализации природоохранительного законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением этого законодательства*. При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х гг., в результате продолжительных дискуссий гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе.
__________________________
* Захарченко Т.Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.
В соответствии с пар. 304 Закона любое лицо может от своего имени предъявить иск против любого лица и органа (включая Соединенные Штаты, правительственные учреждения, в пределах, допускаемых XI поправкой к Конституции) по обвинению в несоблюдении возложенных на них обязанностей по контролю за качеством атмосферного воздуха; нарушении стандартов выбросов в атмосферу или ограничений, предусмотренных законодательством об охране атмосферного воздуха; невыполнении предписаний органов государственного контроля.
Закон определяет, таким образом, две группы субъектов – ответчиков по искам граждан. Это – государственные органы, которые, по мнению истца, ненадлежащим образом осуществляют возложенный на них контроль за выполнением Закона, и непосредственные природопользователи, нарушающие требования законодательства об охране атмосферного воздуха. Для предъявления иска важно, чтобы действия либо решения названных субъектов нарушали закон.
По американскому законодательству «лицо», обладающее правом на иск, понимается широко, как «лицо физическое, корпорация, ассоциация, предприятие, основанное на партнерстве, любое должностное лицо, департамент, агентство, любой институт США, штата или политическое подразделение штата».
Одновременно закон регламентирует компетенцию суда при рассмотрении исков граждан. Большинство законов предусматривает, что окружные суды правомочны запретить субъектам нарушать закон, либо предписать органам специальной компетенции надлежащим образом выполнять возложенные на них обязанности, либо предпринять необходимые вытекающие из закона действия. Законы о чистой воде и о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов, наряду с названными правомочиями, дают судам право принять решение о наложении штрафа за экологические правонарушения.
Особенностью американского института «исков граждан» является то, что в его рамках истец не может требовать возмещения ущерба, причиненного ему лично либо кому-нибудь другому. Возмещение такого ущерба обеспечивается на основе иных исков. Институт «исков граждан» был введен в правовой механизм охраны окружающей среды как юридическое средство и форма контроля общественности за состоянием окружающей среды и обеспечения выполнения законодательства в соответствии с его требованиями и в глобальном смысле направлен на обеспечение права граждан на безопасную окружающую среду*.
___________________________
* Захарченко Т.Р. Указ. соч. С. 59.
Представляется небезынтересным тот факт, что американский законодатель с целью повышения эффективности этого института предусмотрел возможности материального стимулирования активности граждан в данной сфере. По решению суда гражданам может оплачиваться их труд из государственной казны.
При изучении американского опыта в защите экологических прав граждан и совершенствовании соответствующих механизмов в России особое внимание следует уделить предоставлению гражданам и общественным формированиям права воздействовать на деятельность Правительства, государственных природоохранительных органов, а также влиять на решение проблем, связанных с развитием экологического законодательства.
По оценкам американских юристов, судебные иски граждан – самый сильный инструмент в борьбе за защиту природы, ибо с его помощью обычные граждане могут бороться с могущественными противниками из промышленных и правительственных кругов и заставлять их следовать обязательным для всех правилам*. По образному выражению профессора экологического права Роберта Блумквиста, вследствие введения этого института в право окружающей среды граждане превратились в ищеек и оводов, пришпоривающих исполнительную ветвь власти, а в тех случаях, когда они к тому же наделены правом требовать наложения на правонарушителей штрафов, они просто превращаются в прокуроров**.
___________________________
* Закон охраняет природу // Америка. 1992. № 422. С. 15.
** Н. Blomquist Robert. Rethinking the Citizen as Prosecutor Model of Environmental Enforcement under the Clean Water Act: Some Overlooked Problems of Outcome // Independent Values. Georgia Law Review. 1988. P. 368.
2.7. Юридическая ответственность за нарушение
законодательства об окружающей среде
Законодательством об окружающей среде экономически развитых государств предусмотрена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение его требований.
Административная или уголовная ответственность наступает за нарушение конкретных норм. В США и Великобритании административная ответственность, применяемая в форме штрафа, рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности, поскольку штраф взыскивается в судебном порядке. Так, по законам Великобритании о чистоте воздуха (1956 и 1968 гг.) размер штрафа составляет до 100 ф. ст., по Закону о контроле за загрязнением – до 400 ф. ст. По законодательству США гражданско-правовая ответственность установлена в размере до 25 тыс. долл. за один день нарушения законодательства.
Уголовная ответственность за экологические преступления регулируется как природоохранительным законодательством, так и уголовным кодексом (к примеру, в ФРГ). Так, по законодательству США за умышленное нарушение конкретных положений закона о качестве воды, воздуха, об отходах может быть наложен уголовный штраф до 25 тыс. долл. за один день нарушения, либо тюремное заключение до 1 года, либо то и другое. При повторном нарушении – штраф до 50 тыс. долл. за один день нарушения или тюремное заключение на срок до 2 лет. Уголовная ответственность за экологические преступления в США наступает за умышленное нарушение требований закона.
Более строгая уголовная ответственность предусмотрена в ФРГ. Так, за нарушение требований по обращению с отходами пар. 326 УК ФРГ предусмотрена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 3 лет или денежного штрафа. До 5 лет лишения свободы наказывается такое изменение сельскохозяйственных и иных земель, которое связано с невозможностью их использования в течение длительного времени.
Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об окружающей среде, является одной из сложнейших проблем в праве окружающей среды.
Оригинальный вариант правового регулирования возмещения экологического вреда был применен в Японии в связи с массовым отравлением соединениями ртути и кадмия в заливе Минамата. В декабре 1969 г. был принят Закон о специальных мерах по оказанию помощи пострадавшим от загрязнения, а в 1973 г. – Закон о компенсации ущерба, нанесенного здоровью населения загрязнением. Этими законами предусматривается компенсация пострадавшим расходов на лечение и уход; избавление их от необходимости возбуждать судебные дела против виновных предприятий и от бремени доказывания.