Эти директивы предстояло выполнять уже в новых политических и социально-экономических условиях и фактически в новом государстве.
Если не считать Закона «Об охране природы в РСФСР», правовое регулирование по поводу природы (окружающей среды) как интегрированного объекта осуществлялось главным образом в совместных постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР.
Основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период, помимо существенных пробелов, было отсутствие в нем «работающего» механизма обеспечения реализации норм. Низкая эффективность законодательства, истощение природных богатств и постоянное ухудшение качественного состояния окружающей среды – эти и другие факторы требовали новых подходов к правовому регулированию природопользования и охраны окружающей среды.
в) Новые подходы к развитию права окружающей среды получают реализацию на современном этапе развития российского общества. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового и социального государства, к установлению правовых норм по природопользованию и охране окружающей среды преимущественно в законах, а не в подзаконных актах – это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.
На современном этапе экологическое право развивается с учетом следующих важнейших факторов: кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды; дефектов существующего экологического законодательства, для которого характерны наличие пробелов и фрагментарность в правовом регулировании экологических отношений; перспектив создания правового и социального государства, происходящей трансформации общественных экономических отношений; введения многообразия форм собственности на природные ресурсы; тенденций развития взаимоотношений общества и природы и права окружающей среды в мире. Важнейшим принципом формирования экологического законодательства на современном этапе является его гармонизация с передовым мировым законодательством.
6. Проблемы интеграции и дифференциации
в развитии права окружающей среды
С учетом объекта правового регулирования существует два основных подхода к развитию права окружающей среды – интегрированный и дифференцированный.
В рамках интегрированного подхода решаются задачи регулирования общественных отношений по поводу природной среды в целом, как единого объекта.
Под дифференцированным подходом понимается развитие права применительно к регулированию разнообразных отношений, включая использование и охрану отдельных природных объектов – земель, недр, вод, атмосферного воздуха, лесов, растительного и животного мира. В литературе такой подход называется отраслевым. Он реализуется в виде земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздушного права и законодательства.
Интегрированный и дифференцированный подходы к развитию права окружающей среды имеют объективные основания. Так, необходимость правового регулирования общественных отношений по использованию и охране земель, вод, лесов, других природных ресурсов обусловлена заинтересованностью общества в детальном регулировании с учетом специфики каждого объекта. Соответственно специфичными являются и общественные отношения.
Интегрированный подход к развитию этой отрасли обусловлен единством объекта – природы (окружающей природной среды), взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Изменение состояния вод, земель, атмосферного воздуха в силу действия законов развития природы влечет соответствующие изменения во всей природной среде. Все это требует единых подходов, единых принципов и механизмов регулирования общественных экологических отношений. В сфере взаимодействия общества и природы существует множество правовых проблем, которые не могут быть решены в отраслевом законодательстве – земельном, горном и ином. К таким проблемам относится, в частности, обращение с твердыми отходами производства и потребления, с токсичными и радиоактивными веществами и материалами, агрохимизация, регулирование и оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, проведение экологической экспертизы, экологической сертификации, аудита и др.
Охрана окружающей среды и охрана отдельных природных объектов осуществляется преимущественно на основе одинаковых правовых мер. Такими мерами являются нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, сертификация, лицензирование, экономическое стимулирование, планирование, финансирование, страхование, аудит, мониторинг, контроль и некоторые другие. Представляется очевидной целесообразность определения в законодательстве единых требований по организации и проведению таких мер применительно ко всей природе. Также очевидно и то, что при необходимости эти меры могут быть урегулированы в отраслевом законодательстве применительно к интересам и потребностям использования и охраны того или иного природного объекта с учетом его специфики.
В советский период развития российского права окружающей среды игнорировались объективные предпосылки и требования при осуществлении обоих подходов. Предпочтение отдавалось правовому регулированию общественных отношений в рассматриваемой сфере применительно к отдельным природным объектам. В результате экологическое законодательство было и до сих пор продолжает оставаться слабо развитым. В течение длительного времени юристы-экологи не могли убедить государственные органы в необходимости принятия комплексного закона об охране окружающей среды.
Волевой подход к развитию права окружающей среды имеет существенные отрицательные последствия. Они проявляются, в частности, в том, что в России отсутствует современный механизм правовой охраны окружающей среды, вполне сравнимый с механизмом, имеющимся у передовых государств. Применение некоторых правовых инструментов урегулировано фрагментарно. Так, в специальном экологическом законодательстве вовсе не предусмотрены экологическая сертификация, экологический аудит. Требования относительно применения этих правовых средств вытекают из актов иного законодательства. Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду – один из признанных и прогрессивных инструментов в зарубежном законодательстве– до сих пор не получил признания у российского законодателя. О нем даже не упоминается в Законе «Об охране окружающей природной среды». Такая оценка предусматривается ведомственным актом Минприроды России. Можно утверждать, что существующее в России кризисное состояние окружающей среды в известной мере является следствием такого подхода.
Интегрированный подход к развитию права окружающей среды на современном этапе развивается в основном применительно к регулированию общественных отношений по охране окружающей среды от химического, физического и биологического загрязнения, а также по признанию и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина. В этих направлениях он реализуется главным образом в Законе «Об охране окружающей природной среды». Существенным дефектом осуществления интегрированного подхода является то, что в сферу правового регулирования в его рамках пока не включены две другие группы наиболее важных общественных отношений: связанных с регулированием отношений собственности на природные ресурсы и природопользования.
Как должно идти дальнейшее развитие экологического права? Правомерно ли ставить вопрос о преимущественном развитии того или другого подхода? В каком объеме должны реализовываться интегрированный и дифференцированный подходы к регулированию охраны окружающей среды?
С одной стороны, объем правового регулирования соответствующих общественных отношений в рамках того и другого подхода определяется внутренними закономерностями отношения общего и частного. С другой – экологическими интересами общества в конкретный период его развития и целями, которые должны быть достигнуты в результате применения права.
Одновременно правомерным и важным в научном и практическом аспектах представляется решение вопроса о приоритете развития этих подходов. Именно исходя из необходимости учета закона единства природы, взаимосвязанности происходящих в ней процессов и явлений, при разработке и принятии актов экологического законодательства опережающее развитие должен получить интегрированный подход. В его рамках формулируются общие принципы регулирования общественных отношений по поводу природы, способы и инструменты, обеспечивающие развитие гармоничного взаимодействия в данной сфере, трансформируемые затем в природоресурсном законодательстве с учетом специфики конкретных природных объектов и ресурсов.
7. Система права окружающей среды
Под системой права окружающей среды понимается структура основных элементов, частей этой отрасли – подотраслей, институтов, норм.
Право окружающей среды существует в трех качествах: как отрасль права, учебная дисциплина и научная дисциплина. Поэтому вопрос о структуре целесообразно рассмотреть применительно к каждому из них, так как их структура может и не совпадать. Она определяется практическими потребностями последовательного, рационального и наиболее полного решения задач, стоящих перед законодателем, преподавателем и ученым. При структуризации экологического права в зависимости от того, в каком качестве оно рассматривается, могут быть использованы разные основания.