Развитие рыночных отношений в России на современном этапе оказывает существенное влияние на развитие современного экологического права. В условиях рынка появляются некоторые новые явления, которые нельзя не учитывать применительно к регулированию природопользования и охраны окружающей среды, защиты экологических прав и законных интересов граждан и предпринимателей. Они касаются, в частности, введения многообразия форм собственности на природные ресурсы, приватизации государственного имущества, банкротства и ликвидации предприятий и иных объектов. Соответственно в законодательстве должны быть предусмотрены нормы, обеспечивающие учет экологических требований и обязательств при приватизации, банкротстве и ликвидации предприятий и других объектов.
Исключительная собственность государства на природные ресурсы и государственная собственность на предприятия, средства транспорта и другие объекты рассматривалась при социализме как фактор, обеспечивающий достижение изобилия материальных и духовных богатств общества при одновременном решении проблем сохранения благоприятного состояния окружающей среды. Практика политического и социально-экономического развития в России дала свои оценки роли государственной собственности: ни экономического, ни экологического благополучия российский народ не получил. Сейчас, возвращаясь на общемировые пути экономического и социального развития человечества, выход из экономического кризиса предполагается найти, наряду с использованием других средств, на базе внедрения многообразия форм собственности на природные богатства, предприятия и иные объекты. Преобразование отношений собственности путем разгосударствления и приватизации рассматривается как важнейшее средство преодоления углубляющегося социально-экономического кризиса в России. Приватизация, в ходе которой нынешняя государственная собственность, прежде всего на предприятия, дробится между множеством частных владельцев, является необходимым и первостепенным этапом перехода к рыночной экономике. Только на этой базе возможно вхождение в рынок. Рыночная экономика – это экономика, основанная на частной собственности.
Вопросы собственности на природные ресурсы рассматриваются в качестве отдельной темы в разд. V. Здесь же обратим внимание на то, что введение многообразия форм собственности на природные ресурсы и соответственно их разгосударствление оказывает влияние на развитие права окружающей среды. Наряду с административным способом регулирования, характерным для института государственной собственности, применительно к праву частной собственности на природные ресурсы будет применяться гражданско-правовой способ, основанный на равенстве сторон.
Что касается учета экологических требований при приватизации государственных и муниципальных предприятий, то это регулируется рядом нормативных правовых актов. Очевидно, механизм обеспечения учета экологических требований при приватизации должен был содержаться в Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР»*. Однако такой механизм в нем отсутствует. Его основы были предусмотрены в п. 6.33 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г.** В соответствии с Государственной программой порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожаро- и токсикоопасных объектах при приватизации государственных и муниципальных предприятий, включая вопросы экологического аудирования, отражения в условиях конкурса и планах приватизации, предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации, должны устанавливаться Госкомимуществом и Минприроды России с учетом предложений соответствующих отраслевых министерств и ведомств.
_________________________
* ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927.
** САПП РФ. 1994. № 1. Ст. 2.
Распоряжением Госкомимущества России и Минприроды России от 8 июня 1995 г. «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» устанавливается, что при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, организаций, признанных экологически опасными, по инвестиционному конкурсу, по коммерческому конкурсу с инвестиционными условиями, соответствующим комитетам по управлению имуществом по согласованию с Минприроды России или его территориальными органами следует предусматривать в содержании инвестиционных программ мероприятия по экологической санации предприятий, организаций. При этом размер доли инвестиционных средств, направляемых на реализацию природоохранных мероприятий, может составлять 5–20% общего объема инвестиций*.
__________________________
* Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1995. № 9.
Реализация мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» является одним из обязательных социальных условий, которые могут предусматриваться в отношении объекта приватизации (ст. 21). Государственное или муниципальное имущество, приватизируемое с социальными условиями, продается на коммерческом конкурсе. Право приобретения объекта приватизации принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе коммерческого конкурса наиболее высокую цену за указанный объект, при условии выполнения таким покупателем социальных условий. Мероприятия по охране окружающей среды и здоровья граждан, как и другие социальные условия коммерческого конкурса, которые должны быть реализованы на покупаемом государственном или муниципальном предприятии, должны иметь экономическое обоснование, стоимостное выражение, сроки их выполнения и порядок подтверждения победителем коммерческого конкурса их выполнения. Социальные условия коммерческого конкурса подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Учет экологических требований и обязательств при банкротстве предприятия (юридического лица-природопользователя) также предполагает проверку экологического состояния объекта на стадии возбуждения дела о банкротстве. Обязанность проведения проверки должна быть возложена на орган, осуществляющий санацию, либо на внешнего управляющего. Объектом проверки являются результаты хозяйственной деятельности, приведшей в банкротству, соблюдение предприятием экологических требований. В зависимости от результатов этой проверки организуется экологическая санация предприятия по правилам, аналогичным тем, которые применяются к приватизации. При производстве дела о банкротстве юридического лица-природопользователя обеспечивается учет интересов кредиторов по экологическим обязательствам.
Ликвидации и реорганизации юридического лица-природопользователя должна также предшествовать проверка экологического состояния предприятия и (или) экологическая экспертиза, с обязательным отражением их результатов в ликвидационном балансе или балансе, составляемом при соответствующей форме реорганизации юридического лица. Если проводится проверка экологического состояния ликвидируемого или реорганизуемого юридического лица, то при этом должен участвовать представитель органа государственной экологической экспертизы. При реорганизации юридического лица обеспечивается правопреемство нового собственника по экологическим обязательствам. При ликвидации юридического лица должны учитываться также интересы кредиторов по экологическим обязательствам.
Для экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды используются, помимо перечисленных, и другие инструменты, имеющие специфику с учетом рыночной экономики. Они касаются планирования, стимулирования природоохранной деятельности, экологического страхования, применения налоговых и кредитных стимулов и др. Такие инструменты и соответственно развитие экологического права в части их использования рассматриваются в разд. XIV настоящего учебника.
III. ИСТОЧНИКИ ПРАВА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
1. Понятие, особенности, классификация и система
источников права окружающей среды
Как отмечалось, наличие развитой системы источников права окружающей среды – существенное условие для выделения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права.
Под источниками экологического права понимаются нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы.
Не может считаться источником права, в том числе экологического, решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц, является индивидуально-конкретным властным предписанием. Так, решением Конституционного Суда РФ ненормативным правовым актом был признан Указ Президента РФ от 25 января 1995 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края». Он оспаривался в Конституционном Суде РФ в связи с тем, что предусматривал проведение мероприятий, противоречащих требованиям экологического законодательства*. В правовом государстве не может рассматриваться в качестве источника права, в частности экологического, ненормативный акт. Кроме того, поскольку он содержит эколого-правовые предписания, противоречащие закону, он является по своей сути неправовым. По решению суда такой акт не может применяться.