В Конституции РФ есть много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71 и 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. «а» ст. 71); об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. «а» ст. 72); о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ (ч. 4) и соотношения законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, принимаемых по предметам совместного ведения, с Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 5). В учебнике при рассмотрении конкретных тем даются ссылки на другие конституционные нормы общего характера как на источники права окружающей среды.
При характеристике Конституции РФ как источника права окружающей среды надо обратить особое внимание на специальные – экологические нормы. Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.
Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях*. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов-природопользователей. В соответствии с теорией права экологическая функция, или функция охраны окружающей среды, – одна из основных постоянных функций российского государства, рассмотренных в разд. II.1. С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.
__________________________
* Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.
Статья 9 Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Значение этой нормы особенно показательно на фоне соответствующих положений социалистических конституций России, устанавливавших исключительную собственность государства на землю, ее недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природные ресурсы иных субъектов, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.
Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю – основное средство производства и операционный базис.
В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики – свободы собственника по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имущества. В соответствии с ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в конституциях передовых зарубежных государств, заключающийся в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно владеет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.
Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана окружающей среды – важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются в соответствии с ч. 2 ст. 41 финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции об ответственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3).
В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно оценить и в контексте других статей общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологическими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и защита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомерности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать это в суде.
Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами, Конституция устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обязанность сохранять природу адресована как каждому жителю города, поселка и деревни в России, так и, что весьма важно, каждому, чья трудовая деятельность сопряжена с природопользованием и воздействием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состояния окружающей среды в процессе принятия экологически значимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.
С учетом федеративного устройства России Конституция определила предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:
• регулирование и защита прав человека и гражданина (п. «в»);
• федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. «д»);
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития РФ (п. «е»);
• ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы (п. «и»);
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. «м»);
• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (п. «н»);
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система; геодезия и картография (п. «р»), а также в соответствии со ст. 74 Конституции РФ – регулирование ограничения перемещения товаров и услуг, если это необходимо для защиты жизни и здоровья людей, охраны природы.
Очевидно, что к развитию и осуществлению права окружающей среды имеют отношение и некоторые другие предметы исключительного ведения России.
Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. В совместном ведении находятся:
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в»);
• разграничение государственной собственности (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере) (п. «г»);
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п. «д»);
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п.«з»);
• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»);
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п. «м»).
Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.