Так, в соответствии со ст. 61 Закона «Об охране окружающей природной среды » государственные природные заповедники образуются Правительством РФ, Советами Министров республик в составе РФ. То есть они, как и национальные природные парки (ст. 63 этого Закона), могут создаваться на двух уровнях. Федеральный же закон «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливает, что территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Соответственно государственные природные заповедники (ст. 8), как и национальные парки (ст. 14), учреждаются постановлениями Правительства РФ при условии согласия субъектов РФ на отнесение их территории к объектам федеральной собственности.
6. Законодательство об окружающей среде
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» порядок проведения государственной экологической экспертизы объектов федерального, республиканского или местного значения регулируется законодательством Российской Федерации и республик в составе РФ (ст. 36). Встает вопрос: какой орган должен принять нормативный правовой акт для реализации данного предписания – парламент или орган исполнительной власти? С учетом роли закона в системе источников права окружающей среды ответ на этот вопрос весьма значим. Полагаем, что должен быть принят именно закон. Однако было принято Положение о государственной экологической экспертизе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.* Очевидно, что Правительство превысило свои полномочия и нарушило ст. 2 упомянутого Закона, определившую систему природоохранительного законодательства РФ, поскольку в соответствии со ст. 2 природоохранительные отношения в РФ регулируются настоящим Законом, разрабатываемыми в соответствии с ним законодательными актами РФ и республик в составе РФ.
___________________________
* САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3621. В настоящее время утратило силу в связи с принятием Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.
Гражданский кодекс РФ, являющийся источником экологического права, определяет состав гражданского законодательства в ст. 3, которая называется «Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права». Согласно этой статье гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Таким образом, экологическое законодательство это – совокупность законов, которые регулируют отношения, образующие предмет права окружающей среды. Основываясь на критерии объекта правового регулирования, совокупность таких законов можно подразделить на две группы:
• законодательство об окружающей среде и
• природоресурсное законодательство*.
______________________
* Обратим внимание на то, что в литературе по праву окружающей среды право и законодательство традиционно классифицируются на природоохранительное и природоресурсное. Очевидно, что при такой классификации нарушена логика, так как в ее основу положены разные критерии. Применительно к первой группе таким критерием служит вид общественных отношений, регулируемых им, ко второй – объект правового регулирования.
Объектом правового регулирования законов первой группы является окружающая среда в целом, второй – отдельные природные ресурсы.
Законодательство об окружающей среде в собственном смысле – новое явление для России и представлено пока лишь некоторыми актами. Наряду с Законом «Об охране окружающей природной среды» к нему относятся:
• Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе»;
• Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. «О континентальном шельфе»;
• Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах »;
• Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии»;
• Федеральный закон от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения».
С определенной долей условности к данной группе можно отнести:
• Закон РФ от 18 июня 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;
• Федеральный закон от 19 августа 1995 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;
• Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. «О геодезии и картографии»;
• Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов»;
• Федеральный закон от 5 июля 1996 г. «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности».
Значительный удельный вес в системе экологического законодательства занимает природоресурсное законодательство. В отличие от законодательства об окружающей среде в собственном смысле, природоресурсное законодательство более развито, поскольку, как подчеркивалось ранее, экологическое законодательство в России развивалось применительно к использованию и охране отдельных природных ресурсов.
Природоресурсное законодательство – это совокупность законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Оно включает:
• Закон РСФСР от 14 июля 1982 г. «Об охране атмосферного воздуха»;
• Земельный кодекс РСФСР (принят 25 апреля 1991 г.);
• Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. «О плате за землю»;
• Федеральный закон от 3 марта 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»;
• Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992г.;
• Федеральный закон от 24 апреля 1995г. «О животном мире»;
• Водный кодекс РФ (принят 16 ноября 1995 г.);
• Лесной кодекс РФ (принят 29 января 1997 г.).
В некоторые из названных природоресурсных законов внесено много изменений и дополнений. Вместо отдельных законов (Закона об охране атмосферного воздуха, Земельного кодекса и др.) подготовлены новые проекты.
Здесь нами только названы акты без какой-либо их характеристики. В дальнейшем их содержание будет раскрыто применительно к конкретным вопросам. Их предмет определен в названии того или иного закона. Достаточно отметить, что эти законы являются, как правило, кодификационными, головными применительно к соответствующим институтам права окружающей среды или отрасли природоресурсного законодательства.
Важно при этом обратить внимание на существенные пробелы в отечественном экологическом законодательстве и масштабы предстоящей нормотворческой работы в данной сфере. До сих пор в России не приняты такие важнейшие законы, как закон об опасных веществах, об отходах производства и потребления, об экологически неблагополучных территориях и т.д. План законопроектных работ Комитета Государственной Думы по экологии на период до 2000 г. включает более 40 наименований законов. В системе природоресурсного законодательства до сих пор отсутствует Закон «Об использовании растительного мира вне лесов», хотя проблема регулирования соответствующих отношений давно стоит весьма остро.
7. Гражданское, конституционное,
административное, предпринимательское,
уголовное и иное законодательство как источник
права окружающей среды
В той мере, в какой акты названных отраслей законодательства регулируют отношения в сфере взаимодействия общества и природы, они служат источниками экологического права. Нормативные предписания в данной сфере предусмотрены в большинстве отраслей российского законодательства. Так, они установлены:
• Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993г.;
• Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;
• Федеральным законом от 9 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей»;
• Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О стандартизации»;
• Законом РФ от 10 июня 1993 г. «О сертификации продукции и услуг»;
• Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О градостроительстве в Российской Федерации»;
• Федеральным законом от 21 декабря 1994г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
• Законом РФ от 20 декабря 1991 г. «О подоходном налоге с предприятий»;
• Таможенным кодексом РФ (принят 18 июня 1993 г.) и др.
Охрану и защиту прав собственности на природные ресурсы, экологических прав и законных интересов человека и гражданина, выполнение правовых требований природопользования и охраны окружающей среды призваны обеспечивать правоохранительные органы (милиция, прокуратура, Конституционный Суд РФ, общие суды, арбитражные суды). Свою деятельность при этом они основывают на следующих актах:
• Законе РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»;
• Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации»;
• Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации»;
• Федеральном конституционном законе от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации »;
• Законе РФ от 7 июля 1993 г. «О международном коммерческом арбитраже»;
• Федеральном законе от 14 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан »;