Разновидностью специального водопользования является особое водопользование, регулируемое ст. 87 Водного кодекса РФ. Для обеспечения нужд обороны, федеральных энергетических систем, федерального транспорта, а также для иных государственных и муниципальных нужд водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, по решению Правительства РФ могут предоставляться в особое пользование. Водные объекты, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут предоставляться для государственных и муниципальных нужд в особое пользование по решению органов исполнительной власти субъектов РФ. В решении о предоставлении водных объектов в особое пользование указываются цель и основные условия использования водных объектов.
Особой разновидностью права специального водопользования, пользования атмосферой и недрами является предоставление соответствующих прав на удаление жидких, газообразных и твердых отходов производства и потребления. Пользование водными объектами для сброса сточных вод регулируется ст. 144 Водного кодекса РФ, атмосферой – для выброса загрязняющих веществ предприятиями и иными стационарными источниками– ст. 15–22 Закона «Об охране атмосферного воздуха».
Право специального природопользования возникает на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках определенных в законодательстве процедур (предоставления земельного участка, горного отвода, выдачи лесорубочного или лесного билета, лицензии на размещение отходов и т.д.).
4. Принципы права природопользования
Право природопользования характеризуют особые принципы. Это:
• производность права пользования природными ресурсами от права собственности на них;
• рациональное природопользование;
• экосистемный подход к регулированию природопользования;
• целевой характер пользования природными ресурсами;
• устойчивость права пользования природными ресурсами;
• платность специального природопользования.
О принципе производности прав пользования природными ресурсами от права собственности на них имеет смысл говорить в том случае, когда пользователь и собственник – разные лица. Наличие права собственности у государства и иных собственников на природные ресурсы предполагает такую организацию использования природных ресурсов, когда право пользования ими (ресурсами) предоставляется ими другим субъектам – юридическим и физическим лицам на определенных условиях. В числе таких условий – соблюдение требований по охране окружающей среды и рациональному природопользованию. При этом государство (в рамках осуществления экологической функции) преимущественно устанавливает правовые нормы, определяющие порядок и условия пользования природными объектами, предоставляет конкретные объекты в пользование и т.д. Кроме того, дополнительные условия пользования природными ресурсами могут быть определены собственником или от его имени в лицензии на природопользование и/или соответствующем договоре.
Это означает, что наряду с институтом права собственности и соответствующим субъективным правом собственника возникают и существуют институт и субъективное право природопользования, производные от права собственности, так как создаются по воле собственника. Содержание правового института и субъективных прав природопользования зависит от воли государства, которое вправе по основаниям, указанным в законе, предоставлять и изымать природные объекты из пользования для государственных или общественных нужд.
Принцип рационального природопользования, можно сказать, – традиционный принцип природоресурсного права России. Однако до недавнего времени он исследовался в науке и регулировался в праве в контексте потребительского отношения общества к природным богатствам. Рациональное природопользование рассматривалось лишь как экономическая категория. Наиболее ярко такое понимание было выражено в науке земельного права, где понятие рационального использования земли раскрывалось как достижение максимального эффекта в осуществлении целей землепользования с учетом полезного взаимодействия земли с другими природными факторами и при охране земли в процессе использования как специфического условия всякой деятельности и главного средства производства в сельском хозяйстве. При этом отмечалось, что оно направлено на обслуживание определенных экономических интересов.*
___________________________
* Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР. М., 1969. С. 19, 30-31.
Экологическая ущербность такого понимания рационального природопользования была отмечена позднее, и рациональное природопользование трактовалось уже как достижение необходимого экономического эффекта в осуществлении целей природопользования с одновременным соблюдением требований охраны как используемых природных объектов, так и окружающей природной среды в целом*.
_________________________
* Право природопользования в СССР. С. 14.
Обратим внимание на то, что и здесь рациональное природопользование связывается лишь с достижением необходимого экономического эффекта. Но ведь природа удовлетворяет не только наши экономические потребности, но и физиологические, рекреационные, эстетические и др. Разве соблюдение экологически обоснованных требований пребывания туристов в национальном парке не есть реализация принципа рационального природопользования?
Содержание рассматриваемого принципа в формируемом праве окружающей среды существенно меняется. По существу, оно определяется главным образом теми функциями, которые природа выполняет по отношению к человеку и обществу, – экологической, экономической, рекреационной и др. Рациональное природопользование называют иногда экологически обоснованным природопользованием, при котором одновременно учитываются экологические, экономические, социальные и иные интересы человека. Принцип рационального природопользования обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных средств, например, экологически целесообразных технологий.
Требования рационального природопользования в основном специфичны применительно к тому или другому природному ресурсу. Соответственно решению задач рационального природопользования служат как общие, так и специальные нормы, содержащиеся преимущественно в природоресурсном законодательстве. Так, к общим нормам подобного рода в земельном законодательстве можно отнести категорирование земель с учетом их экологической и экономической ценности: земли сельскохозяйственного назначения; земли природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения и др. В целях наиболее рационального использования лесных ресурсов Лесной кодекс РФ выделяет три группы лесов, а в первой группе лесов, кроме того, могут быть установлены категории защитности.
К специальным нормам обеспечения рационального природопользования в горном праве относится, к примеру, требование о комплексном использовании недр, наиболее полном извлечении из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (ст. 23 Федерального закона «О недрах»).
Правовыми критериями рационального использования соответствующего природного ресурса служит соблюдение требований по обеспечению его неистощимости и экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития. Так, использование земли в сельском хозяйстве и лесное хозяйство должны основываться на научной оценке производительных возможностей земли, а годовое истощение пахотного слоя почвы, рыбных запасов или лесных ресурсов не должно превышать темпов восстановления. Возобновимые природные ресурсы, как, например, леса и рыбные запасы, не будут истощены, если коэффициент использования не превышает возможности их восстановления и естественного прироста*.
___________________________
* Наше общее будущее. М., 1989. С. 52.
Правовое закрепление и практическое осуществление принципа рационального использования природных ресурсов может служить средством поддержания благоприятного качественного состояния природы и обеспечения охраны природных богатств от истощения.
Практическая реализация принципа рационального природопользования в России далека от теоретических и нормативных положений. Так, минеральные ресурсы многих регионов страны, например Урала, характеризуются комплексным содержанием ценных компонентов. Но на протяжении многих лет из них извлекались только отдельные элементы, а остальные поступали в отвалы, превращаясь в источник загрязнения окружающей среды.
Принцип экосистемного подхода к регулированию природопользования теснейшим образом связан с принципом рационального использования природных ресурсов. Объективно он предопределяется взаимосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в природе. Другими словами, при использовании одного природного ресурса, например недр, может оказываться вредное воздействие на почвы, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир. Принцип экосистемного подхода вытекает из требований законодательства об охране окружающей среды. Его содержанием являются правовые требования о предупреждении, недопущении причинения вреда в процессе использования конкретного природного ресурса другим природным объектам и окружающей среде.
Применительно к праву природопользования этот принцип закрепляется в основном через регулирование обязанностей природопользователя. Так, водопользователь обязан не допускать ухудшения качества поверхностных и подземных вод, среды обитания объектов животного и растительного мира, а также нанесения ущерба хозяйственным и иным объектам (ст. 92 Водного кодекса РФ). На лесопользователя возложена обязанность ведения работ способами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключающими или ограничивающими негативное воздействие пользования лесным фондом на состояние и воспроизводство лесов, а также на состояние водных и других природных объектов (ст. 83 Лесного кодекса РФ).