9. Объекты государственной экологической экспертизы
С учетом роли экспертизы как инструмента охраны окружающей среды и обеспечения выполнения экологических требований при принятии решений важным является вопрос об объектах, по которым проведение государственной экспертизы обязательно. В Законе «Об охране окружающей природной среды» презюмируется потенциальная экологическая опасность любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. В соответствии со ст. 37 этого Закона государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов. Дефект этой нормы не только в том, что в ней не указана связь материалов и их реализации с вредным воздействием на окружающую среду. Практически нереально провести государственную экологическую экспертизу всех материалов по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории страны.
Хотя в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в нем в целом отражена более рационалистическая позиция, чем в Законе «Об охране окружающей природной среды». В Федеральном законе дан обширный перечень объектов государственной экологической экспертизы, проводимой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. С учетом того обстоятельства, что основным фактором отрицательного воздействия на природу является социально-экономическое развитие, экологической экспертизе подлежат все формы планирования и проектирования такого развития – проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду; проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности; проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ; проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований; проекты инвестиционных программ; проекты комплексных схем охраны природы; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду, и др.
В целом можно сказать, что в перечень включены наиболее значимые объекты, требующие обязательной государственной экологической экспертизы. Включение некоторых объектов отражает новые подходы государства к решению вопросов охраны окружающей среды, обусловленные национальными потребностями или международными обязательствами, вытекающими из договоров РФ.
Так, в соответствии со ст. 11 и 12 Федерального закона в число объектов обязательной государственной экологической экспертизы включены проекты правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. Причем на федеральном уровне обязательной экспертизе подлежат проекты правовых актов РФ как нормативного, так и ненормативного характера.
Юристы-экологи в своих научных трудах давно предлагали включить проекты нормативных актов в число объектов государственной экологической экспертизы. Их позиция определялась тем, что государственные органы, разрабатывающие и принимающие правовые акты, исполнение которых связано с отрицательным воздействием на окружающую среду, не учитывают экологические требования. Нередко принимались правовые акты, противоречащие Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» и в силу этого – Конституции РФ.
Примером такого акта является Указ Президента РФ от 25 января 1995 г. «О государственной поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г. Железногорске Красноярского края». Предусмотренные п. 1 и 3 Указа «продолжение строительства завода РТ-2 для регенерации отработавшего ядерного топлива атомных электростанций» и его финансирование до проведения государственной экологической экспертизы предпроектных и проектных материалов и при отсутствии ее положительного заключения противоречило п. 1 и 2 ст. 36, ст. 37 и п. 1 ст. 43 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Содержащееся в п. 1 и 2 Указа разрешение на временное хранение в целях последующей переработки отработавшего ядерного топлива из других государств находилось в противоречии с п. 3 ст. 50 этого же Закона, прямо запрещающего ввоз радиоактивных материалов из других государств в целях хранения или захоронения.
Лишь по иску граждан Верховный Суд РФ признал указанные положения противоречащими Закону «Об охране окружающей природной среды» и Конституции РФ.
На уровне Российской Федерации практика нормотворчества, при которой экологические требования недооцениваются или игнорируются, характерна для всех участников этого процесса – Государственной Думы, Президента, Правительства, министерств и ведомств. Поэтому проведение экологической экспертизы проектов правовых актов на современном этапе является мерой оправданной. Она служит тому, чтобы в процессе нормотворчества обеспечить учет требований охраны окружающей среды.
В 1996г. некоторые депутаты Государственной Думы поставили вопрос о конституционности положений об обязательной государственной экологической экспертизе законопроектов, принимаемых по инициативе депутатов и комитетов Думы, обосновывая его тем, что законодательная ветвь власти тем самым ставится в зависимость от исполнительной власти, что нарушает положения статей Конституции РФ о самостоятельности (независимости) ветвей власти в РФ.
Анализируя такую позицию, следует, во-первых, напомнить, что наряду с принципом разделения властей, конституции демократических государств закрепляют одновременно принцип взаимных сдержек и противовесов, суть которого сводится к взаимному контролю, проводимому во благо прогрессивного общественного развития. Российская Конституция, устанавливая в ст. 10 принцип разделения властей, не указывает прямо на их абсолютную самостоятельность и независимость. Наоборот, в ней установлены «сдержки и противовесы», реализуемые, правда, по отношению к парламенту не исполнительной властью, а Президентом РФ. Во-вторых, Конституция РФ не запрещает Государственной Думе добровольно предоставить право Правительству России или его структурам осуществлять действия, контролирующие нормотворческую деятельность законодателя. С учетом этих обстоятельств оспаривание конституционности положений об обязательной государственной экологической экспертизе законопроектов, принимаемых по инициативе самой Государственной Думы, не имеет достаточных оснований.
Если исходить из общественной полезности государственной экспертизы законопроектов, как и проектов иных правовых актов, то Государственная Дума может решить вопрос об экспертизе двояким путем: либо посредством проведения обязательной государственной экологической экспертизы в рамках Федерального закона «Об экологической экспертизе», как это имеет место, либо в рамках Федерального закона «О законах и иных правовых актах», которым будет урегулирована процедура подготовки, обсуждения, согласования и принятия законодательных и иных правовых актов. Необходимо при этом, чтобы соответствующие нормы формировались на основе принципа научной обоснованности.
10. Порядок проведения государственной экологической экспертизы
Порядок проведения государственной экологической экспертизы регулируется как Федеральным законом «Об экологической экспертизе», так и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденным постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г., и включает следующие стадии:
а) представление материалов в Государственный комитет РФ по охране окружающей среды или его территориальные органы на уровне субъектов РФ. В соответствии со ст. 14 государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям данного Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:
• документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со ст. 11 и 12 Закона, в объеме, определенном в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, подлежащей государственной экологической экспертизе;
• положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством РФ порядке;
• заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
• материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления;