Так как природные ресурсы, предоставляемые в специальное природопользование на основе лицензий и договоров, находятся в государственной собственности, то получается, что полномочия по распоряжению государственной собственностью реализуются одновременно двумя видами органов – специальной и общей компетенции, представляющих национальные и региональные интересы. С учетом общественного интереса в обеспечении охраны окружающей среды при предоставлении природных ресурсов в пользование важно, что в этой деятельности участвуют органы Государственного комитета по охране окружающей среды РФ посредством проведения государственной экологической экспертизы материалов экологического обоснования лицензий на природопользование.
2. Нормативные правовые акты
в области экологического лицензирования
Экологическое лицензирование регулируется множеством нормативных правовых актов как в области природопользования и охраны окружающей среды, так и общего характера. Например, общие требования лицензирования, установленные в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства, определены постановлением Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности». Этим же постановлением утвержден «Порядок ведения лицензионной деятельности», «Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности», а также «Перечень федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании отдельных видов деятельности, осуществляемом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».*
_________________________
* СЗ РФ. 1995. №1. Ст. 69.
В связи с утверждением Правительством РФ «Перечня видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности» встает вопрос о правомочности Правительства издавать такой акт. В соответствии со ст. 49 ГК РФ перечень видов деятельности, которые могут осуществляться только на основании специальных разрешений, определяется законом.
Некоторые общие требования относительно экологического лицензирования содержатся в Законе «Об охране окружающей природной среды». В частности, в ст. 18 предусмотрена лицензия (разрешение) на комплексное природопользование. Далее, в ст. 45 устанавливается требование о выбросе и сбросе вредных веществ, захоронении отходов исключительно на основе разрешений.
Относительно детальное регулирование осуществления отдельных видов лицензирования в сфере использования природных ресурсов и выброса (сброса) загрязняющих веществ в окружающую среду и иных вредных воздействий на нее предусмотрено в природоресурсном законодательстве: Федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах»; Положении о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ; Водном кодексе РФ; Лесном кодексе РФ; Законе РСФСР «Об охране атмосферного воздуха»; Федеральном законе «О животном мире».
Законодательство об окружающей среде в сфере лицензирования развивается в направлении указания конкретных видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. Перечень таких видов содержится как в законах, так и в названном постановлении Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. Регулирование лицензирования отдельных видов деятельности осуществляется главным образом на основе специальных положений в рамках нормотворческой деятельности Правительства РФ. К актам в этой сфере относятся:
Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г.;
Положение о лицензировании отдельных видов деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, утвержденное постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995г.;
Положение о лицензировании топографо-геодезической и картографической деятельности в Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г.;
Положение о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31 июля 1995 г.;
Положение о лицензировании промышленного рыболовства и рыбоводства, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г.;
Положение о лицензировании деятельности по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1995 г.;
Положение о лицензировании деятельности по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1996 г.;
Положение о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г.;
Положение о лицензировании деятельности, связанной с источниками ионизирующего излучения (генерирующими), утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г.;
распоряжение Правительства РФ от 26 июня 1995 г. «О выдаче разрешений (лицензий) на вылов рыбы и других морепродуктов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации российским (с участием иностранного капитала) и иностранным юридическим лицам»;
постановление правительства Москвы от 29 ноября 1994 г. «О введении в г. Москве лицензирования экологической деятельности».
Некоторые нормативные правовые акты в сфере экологического лицензирования даны в приложении к учебнику.
В развивающемся в России законодательстве об опасных химических веществах, об отходах производства и потребления в качестве меры охраны природной среды также устанавливается разрешительный порядок производства, хранения, транспортирования, использования опасных веществ и сбора, транспортирования, хранения и захоронения опасных отходов. Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» предусмотрен разрешительный (лицензионный) порядок ведения работ в области использования атомной энергии.
В целом в России существует обширное законодательство и система иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о лицензировании в области охраны окружающей среды. Совокупность этих норм может рассматриваться как активно развивающийся комплексный институт права окружающей среды.
3. Лицензируемые виды экологически значимой деятельности
Вопрос о видах деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, имеет важное значение. Не случайно в соответствии со ст. 49 ГК РФ перечень видов деятельности, которые могут осуществляться только на основании специальных разрешений, должен быть определен законом. Такая деятельность связана либо со специальным природопользованием, либо затрагивает иные существенные экологические интересы общества и государства.
Изучение практики показывает, что виды экологически значимой деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, можно подразделить на две группы. Первая группа касается непосредственно деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. В нее включаются, прежде всего, все виды деятельности по специальному природопользованию – землепользованию, лесопользованию, пользованию недрами, водами, животным миром, а также иные виды, в том числе:
• утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных);
• проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;
• осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;
• отдельные виды деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
• топографо-геодезическая и картографическая деятельность;
• отдельные виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр;
• промышленное рыболовство и рыбоводство;
• деятельность по организации спортивного и любительского лова ценных видов рыб, водных животных и растений;
• деятельность по сбору и реализации сырья из дикорастущих лекарственных растений;
• деятельность по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков;
• деятельность, связанная с источниками ионизирующего излучения (генерирующими);
• вылов рыбы и других морепродуктов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ российскими (с участием иностранного капитала) и иностранными юридическими лицами;
• оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;
• проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель и другие.
Ко второй группе относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды. Речь идет о таких лицензионных видах деятельности, как хранение нефтепродуктов или перевозка опасных грузов; деятельность по хранению нефти и продуктов ее переработки; космическая деятельность; экспорт и импорт продукции, работ и услуг военного назначения; строительная деятельность; деятельность, связанная с возбудителями инфекционных заболеваний человека; производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных (дератизация – истребление крыс, мышей и полевых грызунов-вредителей) средств и иные.