В конечном счете задача экономического механизма охраны окружающей среды заключается в том, чтобы обеспечить с помощью экономических мер достижение целей экологической политики государства, определяемой законодательством, другими нормативными правовыми актами и иными документами. Эта задача будет решена тем успешнее, чем оптимальнее будут урегулированы и реализованы отдельные элементы экономического механизма.
При характеристике роли экономических мер в обеспечении природопользования и охраны окружающей среды нужно отметить, что экономические и административные методы управления природоохранительной деятельностью не являются альтернативой один другому. Наоборот, они дополняют друг друга. Очевидно, что не может быть больше или меньше экологического нормирования, экологического лицензирования или государственной экологической экспертизы. Эти функции государственного управления охраной окружающей среды должны осуществляться в объеме, предусмотренном экологическим законодательством. Критерий тут может быть один – наибольшая полезность в достижении цели. Одновременно в соответствии с требованиями законодательства должны осуществляться экономические меры охраны окружающей среды. Следовательно, важно исследовать и урегулировать применение административных и экономических методов управления природоохранительной деятельностью в направлении их оптимального сочетания, но только не противопоставления.
2. Нормативно-правовые основы регулирования
экономических мер
Правовые требования, касающиеся экономических мер природопользования и охраны окружающей среды, содержатся в обширном перечне законов и подзаконных актов, относящихся как к экологическому, так и к иным отраслям российского законодательства.
Основные требования в данной области предусмотрены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Они устанавливают как общие правила по осуществлению той или другой экономической меры, так и некоторые конкретные предписания об их применении. В необходимых случаях в Законе даны отсылки к иному законодательству РФ, которым детально регулируется применение отдельных мер, например льготного налогообложения в сфере природоохранительной деятельности.
В основном правовое регулирование осуществляется применительно к отдельным экономическим мерам и отдельным природным объектам. Так, на законодательном уровне ряд экономических мер предусматривается природоресурсным законодательством. В частности, достаточно подробно регламентируются платежи за пользование соответствующими природными ресурсами в Федеральном законе «О недрах», Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Федеральном законе «О животном мире» и др.
Основными подзаконными актами по вопросам платы за загрязнение окружающей среды является постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; постановление Правительства РФ от 31 декабря 1995 г. «О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов», а также Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утвержденные Минприродой России 27 ноября 1992 г. по согласованию с Минэкономики России и Минфином России.
Общие требования к планированию природоохранных мероприятий предусмотрены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» и рядом подзаконных актов, которыми утверждены государственные программы в области охраны окружающей среды. Ведение территориальных комплексных схем охраны природы, выполняющих роль предпланового документа, регулировалось совместным постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 декабря 1978 г. «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». Меры по планированию охраны природных ресурсов (вод, атмосферного воздуха, объектов животного мира) регулируются соответствующими законами. Что касается земель и лесов, то планирование их использования и охраны осуществляется в известной мере в порядке земле- и лесоустройства.
Положения по финансированию природоохранной деятельности должны предусматриваться бюджетным законодательством. Следует также упомянуть Положение о Российской программе организации инвестиций в оздоровление окружающей среды, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 августа 1995 г., которое предусматривает меры по выполнению Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о займе для финансирования Проекта по управлению окружающей средой в России.
Требования относительно формирования и использования экологических фондов определяются рядом актов, включая постановление Правительства РФ от 29 июня 1992 г. «О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации», Порядок направления предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами средств в государственные внебюджетные экологические фонды, утвержденный Минфином России 22 декабря 1992 г. и Минприродой России 21 декабря 1992 г., и др.
Меры экономического стимулирования охраны окружающей среды регулируются налоговым законодательством (Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций», с изменениями и дополнениями от 31 декабря 1995 г.; Законом РФ от 20 декабря 1991 г. «О подоходном налоге с предприятий», другими законами).
3. Планирование природопользования
и охраны окружающей среды
Планирование можно рассматривать как традиционную меру регулирования природопользования и охраны окружающей среды.
В общей форме требования к планированию на современном этапе определены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», согласно ст. 17 которого планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов.
Общие нормативные требования к прогнозированию экологической обстановки и программированию в сфере природопользования и охраны окружающей среды, порядок их разработки на современном этапе определены Федеральным законом от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Под государственным прогнозированием социально-экономического развития донимается система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных да законах рыночного хозяйствования. Программа социально-экономического развития – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров.
Разработка государственных прогнозов на долгосрочную (раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную и краткосрочную перспективу возложена на Правительство России. Такие прогнозы разрабатываются на основе комплексного анализа ряда важнейших факторов, включая демографическую ситуацию, научно-технический потенциал, социальную структуру, состояние природных ресурсов, некоторые другие факторы и перспективы их изменения. При этом прогнозы социально-экономического развития разрабатываются в целом по России, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам. Отдельно выделяется прогноз развития государственного сектора экономики.
Разрабатываемые на вариантной основе прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, социальных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности. Они включают, в частности, количественные показатели и качественные характеристики динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки.
Прогнозы на долгосрочную перспективу, разрабатываемые раз в пять лет на десятилетний период, создают основу разработки концепции социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. В концепции конкретизируются варианты социально-экономического развития, определяются возможные его цели, пути и средства их достижения.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В послании Президента России, с которым он впервые обращается к Федеральному Собранию после вступления в должность, должен содержаться специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Исходя из положений этого послания, Правительство разрабатывает программу социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. Наряду с экологической политикой эта программа отражает оценку итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристику состояния экономики, концепцию программы социально-экономического развития, институциональные преобразования, инвестиционную и структурную политику, аграрную политику, социальную политику и др.
Данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу и прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу подлежат опубликованию.
Прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В ежегодном же послании Президента России к Федеральному Собранию должен содержаться раздел о выполнении программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу с уточнением ее задач на предстоящий год.